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2016
08
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若要真誠互助 豈能無視民國
─兩岸南海合作之三項兩難─
張競/曾任海軍中權軍艦艦長、中華戰略學會研究員(台灣)
七月中旬南海仲裁案結果公佈,儘管事先各方都知此為國際法上鬧劇一場,所得結果不論如何,都必然是無疾而終沒有希望落實執行。但仲裁判決結果荒誕無比,法理觀點偏頗至極,甚至讓原先訴請仲裁者之菲律賓,在表面上勝訴後不敢稱慶,社會菁英紛紛有所訾議,甚至擔憂訴訟結果將是未來禍端,
 
國際強權原先對此案是搖旗吶喊大敲邊鼓,但在宣判後卻是突轉低調;面對媒體詰問時,不但無法引經據典表達立場,只能以外交辭令虛應故事狼狽接招。南海周邊諸多事涉各方保持緘默,未積極肯定結果,亦間接證實判決法理觀點充滿爭議,讓其無端中矢產生傷害。國際刑事法院與國際海洋法法庭更是出人意表,公開發表聲明極力撇清關係,更可證明國際法界羞與此南海仲裁庭為伍。
 
此時儘管北京方面還是對臺北回應聲明,在諸多用語用辭挑三檢四從中大做文章;但不可否認的是兩岸面對仲裁結果決心相當吻合。因此又再度激起諸多人士倡議兩岸在南海合作聲浪,特別是在要求分享南海史料方面,北京方面具有相當高之期待。但兩岸在南海若要合作,其實就北京來說,將具有三項兩難之困境,而整個問題真正源頭,就是由於無法正視中華民國存在之事實所致。
 
立場:繼承抑或切割
 
首先必須指出,所有在南海事涉各方,只有兩岸是堅持不論是9段或是11段之U型線,其餘各方各自劃線皆不同於此。但是美國國務院業已於2014年12月5日以編號第143號以「南海海域聲索立場」( Maritime Claims in the South China Sea)為題之研究報告指出,兩岸在對外公佈之劃線經緯度上確實是有所差距。同時北京在多次重申其聲索海域與島礁時,亦從未明確提及其係繼承中華民國既有立場。所以9段線與11段線到底是不是同一回事,事實上是具有值得探討空間。
 
本次仲裁案後,北京發表正式聲明,提到二次大戰後,中國政府收復南海國土行使主權,審核修訂南海諸島地理名稱,編寫「南海諸島地理志略」和繪製公布「南海諸島位置圖」時,不但在用語用辭上吝於提到中華民國,但又提到當時中國政府,亦就是中華民國所繪製之海域圖,看起來算是不乾不脆又不明不白地繼承。泱泱13億人口之大國,在一個用辭上如此畏首畏尾殊值可嘆,在國際法戰場上受宵小欺凌,真是其來有自。
 
北京曾經多次擔心,臺北放棄本身所持U型線立場,將會影響其聲索南海地位,但又不願明白地公開承認此種繼承關係。依據北京政府最為官式立場,當1949年其建政後,中華民國就已如前朝般傾覆,所以在處理1949年前存在之中華民國檔案,其皆以史料看待。但是在本次仲裁案之政府聲明上,其仍避談中華民國當初在南海所有之建樹。由此就可看出,其既希望繼承既有立場,但又怕有所聯結後,將來在臺灣若是有人沒出息,為搞臺獨要出賣祖產,公開放棄U型線時被拖下水。
 
到底要如何處理兩岸間共同對於南海U型線之立場,要保持模糊地繼承,抑或是公開地聯結,甚或是果斷地切割,這不僅是在會關係到歷史觀點之正確性,更會影響到未來兩岸間互動之政治算計。不論採取何種方式,必然是有得有失,如何兩害相權取其輕,兩利相權取其重,這將考驗北京處理此種兩難困境之智慧。
 
史料:資產抑或負擔
 
其次就要指出,南海史料從來就是相當透明公開,北京為鞏固海洋權益向臺北提出分享史料檔案前,務必要先考量該項議題,確實是有可能讓北京陷入其所未能先行預期之風險。
 
2014年2月5日美國國務院東亞副助卿羅素(Daniel R. Russel)在國會聽證會時,提出要求應以國際法說明「九段線」法理,是炒熱中華民國所持有南海檔案議題之源頭。次日馬上就有國安會前亞太資深主任貝德(Jeffery A. Bader)公開撰文提出建議,美國應與臺北方面討論該議題,並提及要求開放相關檔案澄清是否符合國際法。緊接著就是美國智庫再出面聲援,要求檢視南海檔案,以便與國際法條相互參證。從此過程來看,炒熱南海檔案議題,其實是美國外交部門刻意運作結果。
 
多年來中華民國曾經辦理過多次南海史料展覽,南海各個外交史料檔案目錄,早在上個世紀90年代就以專書對外公佈,所以開放南海檔案根本上就是無中生有之舉。但不論公佈南海史料多麼詳盡,都無法平息質疑聲浪,此因從頭到尾,這是個充滿詭論圈套。不論當年如何劃界,怎能預料1982年聯合國海洋法公約標準?強權聲稱檢視史料,就是存心找碴,希望找出不利證據,當作對付北京法律戰彈藥。
 
臺北在本次南海仲裁法律戰,總統作為國際法學者都曾親自上陣,假若北京還要期待有壓箱底之南海史料秘密檔案,這想法就未免太不合常情。從此次仲裁案中,北京應當能夠理解到,南海法律戰不是歷史考據戰,對手翻臉不認帳比比皆是,就算找出當年證據,能否讓人知難而退,會不會耍賴到底,不對史料低頭,其實要務實思考。在檔案中找答案,或許嘴上能討個痛快,但實質效用相當有限。所以過份期待南海史料檔案,其實是完全未認清南海爭議之本質。

史料在國際法論證上,雖然應當是資產,但亦可能是負債,此點風險北京必須先要務實思考。北京方面學者對臺灣學界在南海研究上,都是重檔案輕研究,經常開口要求分享檔案,但卻對臺北南海史料研究成果不夠重視,研究中經常不引註臺灣方面學者所獲成果,對臺灣南海研究學者不夠尊重。這其中根本原因就是無視中華民國在南海維權上之貢獻。
 
北京若欲獲取南海檔案,何不以島礁衛星或空照,甚至是南海水道燈表、航行指南與潮汐及水文測繪,作為交流籌碼。兩岸分享南海史料,資料交換不可能有來無往,北京若只想獲得卻吝於付出,實非大國風範。其實臺北不要亂公佈史料,造成法律戰無端失分,就已是對兩岸南海合作最佳貢獻。
 
依據北京目前所持歷史觀點及政治立場,1949年後中華民國就已不再存在,但在1949年後數十年中,各國向中華民國申請登島、承認主權歸屬、為國民入侵南海諸島道歉及相關國際協定,諸多可證明事涉國未具南海主權證據,亦可證明中華民國確實未如北京所堅稱其建政後就自然消失。
 
以北京目前處理南海議題之氣量,對證於發表發表聲明格局,會認真對待證明中華民國仍活躍於國際社會檔案史料嗎?如何處理此等史料,其實是北京所要面對之第二項兩難;這個兩難其實不但是在測試北京格局與胸襟,亦是在檢證未來處理兩岸合作之誠信。
 
合作:豈能無視法制
 
最後就要指出,兩岸曾有多人倡議在南海合作,儘管兩岸來往關係密切交流互動頻繁,但並不代表雙方已解決敵我矛盾,否則就不會存在展開政治談判,簽署和平協議之政治喊話。北京對諸多原則尚有所堅持,臺北基本立場亦未動搖前,雙方就海域爭議對外合作空間,其實相當有限。
 
各國商談南海行為準則,臺北硬是被拒於門外,完全是北京堅持一個中國原則所致。東協各國對於臺北參與南海協商要求,僅能視而不見裝傻到底。假若倡議兩岸在南海合作,無法對此避而不論。若不解決敵我矛盾,對參與南海空間有所安排,臺北根本不會考慮合作。
 
儘管目前在私部門上,雙方在南海議題上交流密切,但對公部門來說,諸多學界人士曾任臺北政務官員,但對行政體系運作顯然就不到位,總是眼高手低脫離現實,倡言兩岸南海合作多年,不但毫無進展,更是誤導北京錯認兩岸公部門目前在南海具有合作空間。
 
兩岸往來不可只論政策輕視細節,若無法規配套,政策思維都是空談。依「公務員服務法」第1條:「公務員應遵守誓言,忠心努力,依法律命令所定,執行其職務。」而依法行政依法律優位原則,不僅要求行政行為不得違背法律,更要依法律保留原則,要求行政行為須有明確法律依據。
 
政務官負責政策,可就政治性角度思考兩岸南海合作,但若要落實政策,就要考量法制配套。事務官秉持上級意圖處理問題,都依刑法第21條第1項:「依法令之行為,不罰。」及同條第2項:「依所屬上級公務員命令之職務上行為,不罰。但明知命令違法者,不在此限。」再加上刑法第22條:「業務上之正當行為,不罰。」作為評斷執行政策考量依據。兩岸若要南海合作,只談政策忽視法制細節,將缺乏可靠基礎。
 
臺灣社會有其法制體系,就算是有強烈政治意志,亦無法獨斷專行。行政院秘書長、執政黨主席辦公室主任以及檢察總長,在觸法後說收押就收押,要起訴也無人可擋。若要公務員冒著彈劾懲戒風險,在無法制配套下進行兩岸南海合作,豈非緣木求魚。要落實政務,須有施政計畫與編列預算;若行政開支無法通過審計結報,不會有公務員貼錢來辦事。儘管在存在阻卻違法因素非常情況下,兩岸公部門可從權應變在南海合作,但這畢竟不是務實常態。
 
兩岸南海合作不是沒有空間,但隨便放出曖昧論述,不考量行政法律基礎,只會壓縮政策思維空間。兩岸在南海合作,北京若處理不慎變成啟人疑竇謬論,將南海合作搞成像招安迫降,恐怕又成臺北政壇票房毒藥。北京是否要尊重中華民國法制體系,正視中華民國存在事實,將是另外要突破之兩難心結。
作者簡介
Author Intro
張競/曾任海軍中權軍艦艦長、中華戰略學會研究員(台灣)
國防大學解放軍研究所兼任教授
經歷:海軍中權軍艦艦長
學歷:中正國防幹部預備學校68年班
海軍軍官學校72年班
美國海軍戰爭學院参謀學院45期績優畢業
美國海軍戰爭學院指揮學院1998年班
美國科羅拉多大學電機工程碩士
英國赫爾大學政治學博士
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本次更新時間:2015年1月26日