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2016
08
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認識南海仲裁案裁決結果的深遠影響
劉復國/政治大學國際關係研究中心研究員(台灣)
2016年7月12日南海仲裁案的仲裁庭公布仲裁的結果,其一面倒的裁決,引起各國譁然!有些國家表態支持與歡迎仲裁裁決,中國大陸強烈批判並聲明不接受、不承認、不執行這項裁決;我政府也即時公開聲明完全不接受裁決,也認為對我國沒有法律拘束力。但是世界上大多數國家則對此裁決未表示意見,顯示此時國際上有其他重大危機的挑戰,國際社會對於南海仲裁案的反應普遍相當冷淡。尤其是仲裁裁決呈現出一面倒的結果,美菲政府立即呼籲各方應該冷靜以對,不採取冒進行動以免使南海局勢失控;這反而使國際政治呈現出相當微妙的效應。雖然除美菲之外,還有四個國家表示仲裁裁決具有法律拘束力,各相關國家應該遵從裁決。但美國也因為憂慮仲裁一面倒的結果,恐將引起中國大陸全面反彈,而使仲裁裁決的執行遙遙無期,勢將更廣泛衝擊到國際海洋法制規範的普遍效力。
 
在南海仲裁案的整個審理過程中,外交戰的攻防處處可見,尤其是菲律賓和美國針對中國大陸在南海的主張、政策作為和軍事部署做出持續的批判,且不斷強調中國大陸是引發南海情勢緊張的根源,讓中國在外交上形成孤立局面。自2013年1月菲律賓提出仲裁案之後,南海爭端更進一步轉為法理化與軍事化鬥爭,情勢緊張升溫,區域間就持續不斷關注提出仲裁案是否有助於解決當前南海爭端?是否在爭端中可能促進區域和平?回顧這三年半期間,南海緊張情勢升高均與仲裁案息息相關。
 
在仲裁裁決之後,台灣政府匆促的回應,顯示對於仲裁案的過程和可能結果欠缺充足掌握,也無法預先綢繆具體的政策作為,以支撐形勢變化後所採取的強烈政策宣示。因為仲裁裁決同樣對兩岸產生重大衝擊,北京和台北雖沒有直接接觸,但都採取不接受的立場,在台灣內部卻產生南海爭端連結兩岸關係的政策論辯,是危機卻也可能是契機。南海仲裁案的裁決確實讓民進黨政府面臨兩岸關係和對外關係定位的衝擊,仲裁裁決衝擊國家利益引發全國民眾的不滿,使政策環境充滿更為複雜的因素。正確解讀仲裁裁決應是擬定政策的基礎,裁決雖對台灣沒有法律拘束力,但國內外更關心政府下一步要如何展現具體作為堅定維護權益的決心,以駁斥裁決的不合法與不合理。
 
對區域情勢之影響
 
仲裁裁決之後,菲律賓與越南均主張具有法律拘束力,當事方應該要認真遵守執行。然國際上一般慣例,在仲裁後均需由當事相關方透過外交談判方式,具體協商規範與認定相互調整的範圍與政策界限。由於仲裁裁決已經指出中國主張在南海歷史性權利和U型線不符合聯合國海洋法公約,菲越認定其所主張海岸線向外延伸的200浬專屬經濟區和大陸礁層的權利,不再受到U型線重疊的問題。在裁決後實際的行動中,菲律賓已經在試圖探測中國大陸在9段線內的底線,看看裁決後是否中國會主動限縮讓情勢改變?越南也同樣主張中國和台灣已經沒有權利主張U型線,換言之,直接挑戰兩岸在南海的漁捕和資源探採權利。
 
當然在軍事化的面向上,美日聯合在南海展示力量的作法,勢將與中俄聯合的軍事力量形成對峙。雖然美日加大巡弋南海的力度,但卻也不願任意對中國動干戈,維持穩定和平仍然是主要基調。美國在仲裁案的法理鬥爭中已然達成外交上的目標,重挫中國的信用與南海政策基礎;但卻使得中菲關係以及中美關係陷入窘境。2016年7月在寮國舉行的東協外長會議,會後的共同聲明中卻對仲裁裁決隻字未提,這已被視為中國在區域外交的勝利。美國國務卿凱利(John Kerry)在東南亞與會時,特別鼓勵中菲盡快進行外交談判,以解決雙方的僵局。到底裁決的結果是否真能執行?已經成為南海仲裁案最弔詭的國際政治現象。
 
對台灣的影響
 
由於本身不是仲裁案的相關當事方,台灣在仲裁案進行過程中較多是持置身事外的態度,即便是裁決公布前都還是普遍抱持事不關己,對太平島地位較樂觀態度。以至於裁決公佈時,U型線被裁定為不符合聯合國海洋法公約,以及太平島的法律地位被錯誤的認定為岩礁,政府反應錯愕,匆匆轉向擬定不接受裁決的聲明,但卻也引起輿論界密切關注、質疑民進黨政府對南海政策主張的導向。
 
裁決的要點確實嚴重衝擊台灣傳統的南海政策基礎,台灣內部不論持何種政治立場者,都一致表達無法接受仲裁裁決,也主張政府應該堅定立場維護南海主權權益和國家利益。後續的重點政策議題檢討主要有三:一、美國對台政策。長久以來,政府過度依賴美國,惟美國馬首是瞻的政策導向,在此次太平島被裁定為「岩礁」事上,充分暴露出美國所主導的國際仲裁案,只考慮其國家利益,在過程中,從未與我政府協商,其結果竟是完全漠視或犧牲台灣權益,嚴重衝擊我國家利益。這也是在仲裁案裁決之後,引起國內各界深入檢討長久以來的台美關係,以及美國對台政策的真正政治意圖。

二、堅持不接受南海仲裁案裁決的立場。在政府公佈堅決不接受仲裁裁決的聲明後,博得國內民意的普遍支持,以及兩岸輿論的讚賞。由於民進黨傳統的政治立場,使得蔡英文政府在南海爭端立場上產生模糊或避重就輕傾向。外界特別關注的是蔡政府對於仲裁裁決內容的回應,避歷史性權利與U型線的重要性,只強調太平島的地位,明顯在對中華民國傳統南海政策立場做出切割。由於在裁決公佈之後,區域外交正在醞釀當中,中美之間的外交互動更加頻繁、軍事部署對峙的態勢依然持續。此時正是裁決之後的重要時刻,各相關國家都在注意觀察相關當事方的具體政策作為,再進行相對的政策動作。
 
由於裁決僅能提供相關方進一步的外交談判基礎,卻無法變動南海的現狀。政策上如果只是呼應其他國家主張的和平解決爭端方式,而不強化主權立場,恐將喪失仲裁裁決後的時機。因此,台灣更應該掌握住時機強化長久以來就持續主張的南海政策基礎。
 
三、正視南海政策與兩岸關係的不可分割性。蔡政府針對仲裁裁決的強烈宣示固然展現保衛國家主權的堅定立場,但卻有擔心是否與大陸的政策立場一致的問題,而表示應該要做出切割的爭論。仲裁裁決的不利結果,反而凸顯兩岸在南海的利益與根本立場幾乎是一致的,難以切割。蔡政府自520就任迄今,在兩岸的根本問題上因為顧慮黨內的政治壓力,還未與大陸取得共同的政治基礎,兩岸官方關係已經出現停滯現象。雖然兩岸在南海問題上從未相互協調合作,各自採取鞏固主權措施,共同表示不接受裁決;但台灣內部有不同意與大陸有共同步驟的作法,甚至美國也有不贊成的聲音。似乎政治上為反對而反對的主張,很容易模糊自己國家該自我保衛主權的努力方向。
 
由於目前兩岸關係正陷入停滯階段,蔡政府應該可善用南海仲裁裁決後,所產生兩岸共同利益的時機,傳達堅定維持南海傳統政策立場訊息予北京,特別是回歸到傳統政策的基礎上,展現維護U型線與歷史性權利、以及太平島法理地位的具體作為。或可促動兩岸關係的良善發展,兩岸在互利互助的前提下,便可透過南海的共同性連結到兩岸關係。
 
我國因應對策與建議
 
由於仲裁裁決本身在法理上有許多具體要點存在有仲裁員過度解讀、擴大解讀之處,當然仲裁員欠缺實證的證據而判定太平島為岩礁,顯然與事實落差極大。面對這些不利的法理論證,中國大陸與台灣在共同的南海基礎上,都需要強力反駁,爭取國際話語權的空間。尤其台灣在發佈不接受仲裁裁決的強烈聲明之後,政策上要繼續有系統的跟進,才能從政策上落實到實際的層面。換言之,一方面政策上表達不接受,另方面也要展現我國的實際耕耘與掌控力量。
 
仲裁裁決後,菲律賓已然發現法律戰的成功,不見得能夠改變南海的現狀,因為裁決並未改變中國大陸堅定的南海立場。反倒是中國大陸在仲裁過程中,積極進行填礁造陸、建島工程;如今仲裁裁決出爐,中國大陸在南沙群島的實質掌控力已然大幅提升,戰略優勢也已然成形。
 
目前美國與菲律賓均已傾向主張中菲能夠儘早展開外交談判,以解決雙方在南海的爭端。當然目前外交形勢上,美國與菲律賓都無法強迫中國大陸執行仲裁裁決,區域的外交圈普遍認為根據現有的聯合國海洋法公約產出仲裁案的法理鬥爭階段已過。中菲在南海的爭端,只有回歸到雙邊外交談判才能化解緊張關係與解決紛爭。因此,建議中菲與美國都應該不要一再提出仲裁裁決的內容,作為外交談判的前提,也不應一再用仲裁裁決內容批駁彼此的立場,而應該思考如何在中菲之間找出共同點,能夠創造談判的基礎。
 
這顯示區域形勢瞬息萬變,菲國新總統杜特帝也將運用外交手段期望與北京順利開啟外交談判的可能性,其根本就是為自己國家創造最大的國家利益。兩岸關係盤根錯節,本就是根本相連,在此時刻更需要用務實的觀點,創造台灣在南海的最大利益,並可傳遞正面的訊息予北京,從而穩定兩岸關係。
作者簡介
Author Intro
劉復國/政治大學國際關係研究中心研究員(台灣)
劉復國目前為國立政治大學國際關係研究中心美歐研究所研究員、國立政治大學國際事務學院暨社會科學院亞太研究博士英語學程(IDAS)教授、並擔任國立政治大學安全研究中心執行長、以及「戰略安全研析」月刊主編和Strategic Vision英文雙月刊主編。

劉教授曾任國立政治大學國際關係研究中心美歐研究所所長、外交部研究設計委員會主任委員、行政院大陸委員會諮詢委員,國防部國防報告書與四年期國防總檢諮詢顧問、並曾擔任澳門大學政府既公共行政系客座教授、中國南海研究院客座研究員、美國布魯金斯研究院客座研究員、美國喬治城大學外交學院訪問學者、日本青山學院大學擔任客座研究員。

劉教授參與亞太區域安全第二軌道外交並與區域相關國家智庫建立密切網絡,主要研究領域涵蓋亞太安全、美國亞洲政策、亞洲區域主義、兩岸和平發展進程、南海問題、台灣安全與外交政策。劉教授獲英國赫爾大學政治學博士。

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本次更新時間:2015年1月26日