自2016年初民進黨蔡英文女士贏得總統大選後，新政府將採取何種政策來回應廣大選民對重振台灣經濟的期待，即成為全民關切的焦點。在5月20日蔡英文總統宣誓就職的演說中，明確指出對內將推動五大創新研發計畫，藉由提振這些產業來重新塑造台灣的全球競爭力；對外則將推動新南向政策，進以提升台灣對外經濟的格局與多元性，並強調將增進與東協、印度的多元關係。6月15日在總統府轄下的新南向政策辦公室正式成立。8月16日蔡英文總統召開「對外經貿戰略會談」，通過「新南向政策」政策綱領，明確揭示新南向政策的短中長程目標與政策行動準則，將新南向政策從政策構想階段推展到政策的執行階段。

    由於新南向政策是新政府為台灣規劃的整體對外經貿戰略之重要一環，其重要性不可小覷。為此，本文擬闡明新南向政策的政治與經貿戰略思考邏輯，點出新南向政策的特點，及就新南向政策對台灣產業佈局相關國家的挑戰與機會來進行分析。最後，本文將就新南向政策的潛在侷限提出幾點思考以供新政府參考。
 
一，新南向政策的政治與經貿戰略之思考   

新南向政策作為民進黨在重返執政後，為重振台灣經濟所提出的重大對外經貿戰略之一，不可諱言的，其政策目的存在政治層次與經貿層次的雙重戰略思考。首先，在政治層次上，民進黨在2014年台灣地方公職人員選舉及2016年總統大選的勝利，普遍被認為是台灣選民對於國民黨過度親中政策及提振經濟不力的不滿。2014年初反對兩岸服務貿易協定的太陽花學生運動獲得廣大民眾的回響，並反映在該年底國民黨選舉的大敗，凸顯了台灣民眾對台灣經濟過度依賴中國的普遍憂慮。因此，主張與中國保持適當距離與強調分散市場風險的民進黨，自然在對外經貿戰略上不會也無法重蹈國民黨一味強調兩岸經濟紅利的好處，但在實際上卻是大部分獲益集中於少數兩岸買辦的覆轍。為回應新民意的要求，新政府必須採取與馬政府時期不同的經貿政策。

    就經貿層次而言，鑑於近來中國經濟成長的逐漸趨緩與投資環境日趨嚴峻，但包括東南亞及南亞國家的經濟發展卻日益蓬勃興盛，此促使新政府欲以強化與這些國家經貿往來的新南向政策，作為提振台灣經濟的新動能與減輕對中國經濟依賴的戰略市場。事實上，台灣與東南亞國家的經貿關係向來密切，2013年東協國家已是台灣的第2大貿易夥伴、第2大出口市場、第3大進口來源。在投資方面，台灣對越南、新加坡、馬來西亞、泰國及印尼等國皆有相當的投資，越南更是近年來台商對東南亞投資的首選。

    再者，2015年東協經濟共同體(ASEAN Economic Community, AEC)成立，區域內貨物、服務、資金等的自由流通所帶來的廣大市場規模與便捷性；中產階級逐漸興起而帶動龐大商機；區域內與各國間基礎建設的軟硬體計畫紛紛動工，引發美國、日本、中國及歐洲各國積極搶進市場等現象，皆顯示東協各國未來的經濟前景普遍被看好。相對於已趨飽和且競爭激烈的中國市場，東協則是現今台商仍具備相對優勢而可著力的市場。

    另一方面，印度與南亞各國家亦具備龐大的消費人口和市場規模，與台灣以資通訊產業見長的特點具備著互補的產業優勢，且經濟發展前景看好，但卻一向被台灣所漠視，而成為台商在全球海外布局的缺口。因此，新南向政策特別將南亞納入，著重與南亞及東協各國建立經貿、科技、文化、社會等的雙向連結，以使這些地區作為台灣內需市場的延伸與海外生產的基地。

    總之，新南向政府的推行，符合新政府之政治與經貿的雙重目的。該政策不僅對內回應新民意在經濟上要求減少對中國的依賴，以降低因經濟連結中國所引發的政治風險。對外則藉此協助台商拓展海外新興市場、深化與提振對東協及南亞國家的經貿往來，進而達成為疲弱不振的台灣經濟尋找成長新動能的目的。
  
二，新南向政策的特點   

根據新政府通過的「新南向政策」政策綱領與政府相關高層人士對該政策的詮釋，新南向政策的特點可歸納為下列幾點：

(一)經濟共同體意識的建立：

    不同於以往政府推行的南向政策多著重於經貿層次，此次新南向政策揭示其目的在透過各層面的連結，共享資源、人才與市場，創造互利共赢的新合作模式，進而建立「經濟共同體意識」。由於經濟共同體意識強調的是相關國家在多方面的深層往來互動與彼此平等互惠的經濟夥伴關係，此概念大幅超越台灣過去與東南亞國家的往來多僅是淺層且單方面的尋求利用與攫取東協國家的資源與人力的心態。因此，建立共同經濟體意識的提出可謂是新南向政策不同於過去的一大特點。

(二)以人為核心的連結

    再者，這次的新南向政策強調，除傳統的經貿領域外，將透過文化、教育、公民社會及國際組織多元深入的互動，與東南亞各國建立更深厚多元的關係。因此，新南向政策將透過人才培育、發揮台灣來自東南亞之新住民的語言優勢等措施，來為新南向政策的推動與台商南進提供所需的人才。此外，新南向政策亦將透過大幅提供獎學金名額或企業實習等方式，鼓勵台灣學生與東協及南亞國家的學生之雙向往來，以增進彼此的認識與了解。不同於過去急功近利的經貿發展主軸，以促進雙方人員往來互動為核心的連結，更可以為台灣與東協及南亞國家建立更深厚良好的互動關係埋下基礎，而為前述經濟共同體意識的建立紮下根基。

(三)涵蓋範圍的擴大

    不同於先前幾次的南向政策僅以東南亞國家為主，後來再擴及到澳紐的作法，此次的新南向政策則是將涵蓋範圍擴大，而將印度、巴基斯坦等南亞國家納入，此無疑是彰顯了新政府重視與認可南亞國家在未來全球經濟發展的重要性。特別是作為南亞第一大國、現今人口12.9億、且於不久即將取代中國成為全球人口第一大國的印度，其所代表的巨大市場潛力與人口紅利及其在軟體等其他產業具備的競爭優勢，皆是台灣企業可思索合作與佈局的重點市場。況且，當前印度在現任總理莫迪主政後，提出將印度轉型為全球製造中心的「印度製造」倡議，已經吸引諸多跨國企業前往投資布局，且其近兩年來經濟成長皆達7%以上，使其成為在當今全球景氣低迷中格外耀眼的一顆明珠，而特別值得台灣的重視。
 
三，新南向政策對台灣產業佈局的機會與挑戰   

儘管先前台灣政府所推行的南向政策大多以成效不彰作收，但此次的新南向政策倘若執行得宜，則可為台灣企業提供一個可資發揮的舞台，並為近年來低迷的台灣經濟取得新一波的發展動能。
   
首先，從新南向政策對台灣產業的機會而言：

(一)多屬新興市場、青壯人口居多、消費力強   

東協與南亞國家多屬於新興市場國家，人口結構以青壯年為主，中產階級人數逐年增加，消費潛力龐大。據估計，東協的中產階級約1億5千人，其中印尼的中產階級即超越5千萬人以上，印度的中產階級人口約2億5千人以上，這些中產階級的比例在未來將持續成長，其所帶來的巨大消費潛力已成為吸引各跨國企業前往投資布局的重大誘因。

(二)區域整合擴大市場流通、人力成本相對低廉  

東協經濟共同體在2015年成立後成為人口6億2千萬的龐大市場。隨著「2025年東協經濟體藍圖」(AEC Blueprint 2025)的實施，東協將透過區域基礎建設與制度等各方面的連結，建構其成為一個巨大的消費市場。這使得東協預估在2030年將有望成為全球第四大市場。再者，由於東協人力資源相對充沛與低廉，加之東協經濟共同體的制度整合所帶動各國間的資金、貨物、人員等的流動，因而導致東協成為各跨國企業青睞的投資地點，進而確立東協成為未來全球的生產基地。

(三)經建計劃與基礎建設帶動旺盛需求   

另一值得關切的現象是，東協與南亞國家在近年來陸續推動大規模經建計劃與基礎建設興建來推動經濟發展。例如近日備受矚目的中日兩國競標印尼高鐵計畫而最後由中國勝出，但日本卻隨即在泰國與印度獲得高鐵訂單來扳回一成，從中日競逐高鐵建設的事例，可窺見東協與南亞國家的各項基礎建設計畫的商機已成為各國競相爭奪的大餅。這些金額龐大的各式經建計劃與基礎建設工程，預估將可為這些國家帶來旺盛的內部需求，進而帶動需求面的國內經濟發展。

(四)台灣產業具相對競爭力與互補特性   

相較於台灣以資通訊硬體製造為強項的產業特點，東協與南亞國家則具備不同的產業優勢，進而與台灣具備產業互補的正向相乘效果。除台灣的電腦周邊產品在東協既已具相當競爭力外，台灣其他產業，如工具機、連鎖餐飲、紡織等在東協國家亦已有相當亮眼成績。再者，台灣其他產業，如電子商務、數位產業、造船業、金融服務業、石化業等亦對東協與南亞國家具有相對競爭力。未來如何有效整合國內廠商來進軍東協與南亞市場，將成為新南向政策未來推動的重大課題。

除前述機會外，台灣產業還可能面對以下幾種挑戰:

(一)各國經濟發展程度不一   

不容諱言，東協及南亞國家是經濟發展程度差異極大的地區。不僅國家間經濟發展程度十分不均，國家內不同地域與貧富的差距亦十分巨大，因而造成不同階層與地域人民的購買力有巨大差異的現象。且由於這些國家多屬發展中國家，人民所得仍與已開發國家人民有不小差距，因此價格仍是影響消費者行為著重要因素。對於標榜平價優質產品的台灣企業而言，必須謹慎鎖定目標市場與客群，以避免期望與實際的巨大落差。

(二)跨國企業紛紛進駐、市場競爭激烈   

由於近年來東協與南亞國家的未來經濟前景看好，因而吸引許多跨國企業進駐，也同時使得這些市場呈現高度的競爭。在部分國家內甚至會出現不曾進駐台灣，但卻會選擇進軍這些國家的知名國際品牌與企業。此現象意味著部分東協與南亞國家的民眾，儘管其消費力不如台灣民眾，但卻在國際大廠競爭廝殺下已養成對知名品牌有一定的偏好及對產品品質的要求。因此，台灣企業在未來經略這些市場時，必須拋棄以成本為優先考量而忽視品牌、品質與行銷的過時心態。因為儘管東協與南亞國家的國民平均所得不高，但卻仍是國際競爭激烈的消費市場。台灣產業如何作到以客群區別化、產品特色化、行銷時尚化來打入這些市場，將是勝負的重要關鍵。

(三)各國政治體制與政治風險   

另一個經常被忽視，但卻對企業有重大影響的因素，則是東協與南亞各國因政治體制不同而可能產生的政治風險。例如2014年5月發生越南民眾反華暴動而波及台商的事件仍歷歷在目，今年4月台塑越南河靜鋼鐵廠遭越南政府重罰5億美元的事例亦凸顯當地政府與民眾對環保意識的升高。東協與南亞國家間的政治體制差異甚大，官員貪污與法規繁瑣的陋習仍相當猖獗，況且台灣與這些國家也大多無正式外交關係。倘若台商因當地政治風險而蒙受損害，台灣政府能給予的協助將相當有限。這些因素都是台商前往經略東協與南亞市場時必須審慎考慮的，也是新政府在鼓勵台商響應新南向政策前往投資時，所必須妥善準備配套方案及風險因應對策的重要課題。
 
代結論：新南向政策的侷限

    新南向政策作為蔡英文政府試圖解決台灣經濟困境及減少對中國依賴的解方，其成效仍有待未來檢證。儘管新南向政策提出以建立經濟共同體意識，及以人為本的多元全面的深入雙向交往，但若從目前官方政策的宣示與運行仍可看出下列幾點的局限與不足。

    首先，新南向政策缺乏吸引東協與南亞國家的願景。雖然該政策強調建立經濟共同體意識與雙向的多元交流，但卻多是以台灣為本位的自說自話，欠缺說明為何東協與南亞國家需要強化與台灣連結的理由與說服力，更不見此經濟共同體共識為何需要雙方共同努力的未來願景。

    其次，新南向政策與提振台灣經濟的整體戰略未有緊密連結。該政策與新政府針對國內經濟提出的五大產業計畫並未有明確的連結。儘管新南向政策強調要建立不同管道的深入交流，但該政策仍是一項「對外經貿政策」，而不是文化或教育政策。目前看不見新南向政策在提振台灣整體經濟之大戰略上所扮演的角色，所謂經濟共同體意識建構的長期目標自然很難是新政府在未來四年施政可及的目標，若是如此，新南向政策在四年後將受選民檢證而對台灣實質經濟發展的預計成效與影響又在何處?這些課題皆需要新政府在未來繼續思考及闡明。

    第三，新南向政策無視中國因素的政治風險。新南向政策涵蓋的所有國家大多與中國有著超越台灣的更緊密外交關係與經貿互動。目前新南向政策雖然以未來不排除與中國在此政策推動的各領域合作來輕輕帶過，但是在實際上未來新南向政策勢必面臨中國因素的風險。特別是中國在力推「一帶一路」的基礎建設而強化與東協及南亞國家的連結之際，這些國家是否會冒著違逆北京意旨而與對我國的新南向政策有積極回應，這些都是未來新政府在繼續推行該政策時必須深刻思索的課題，並應準備風險因應的相關對策。

    最後，缺乏統整各方政策與資源的機制。目前新南向政策雖在總統府下設置新南向政策辦公室，但其定位卻是總統的諮詢幕僚單位。雖然新政府以「新南向政策」政策綱領的提出，來作為各部會推行政策的準則。但目前卻已出現各部會紛紛以掛著新南向政策之名來自行其是地搶食預算與資源的亂象。

    此種既缺乏整體戰略計畫縱深與橫向跨部會溝通協調的作法，將使得新南向政策淪於與過去政府此類政策相同弊病，即政策願景隨便畫畫、預算編列浮誇擴大、研究發包親信壟斷、計畫執行草草率率、國際會議官員自拍、研究內容剪剪貼貼、專家審查口沫橫飛、結案報告草草了結的現象。這種行之多年的官僚陳疴的自然不會是身負人民期待的新政府所樂意見到，亦絕非挽救台灣經濟與拓展對外經貿關係的良方，而亟需新政府以魄力來大刀破斧的改革與面對。