一，戰前殖民地中的南向角色 

西方帝國主義入侵亞洲的歷史意義是以現代資本主義世界體系取代了前現代的中華帝國朝貢體系。這個資本主義世界體系由兩個相互依存的系統組成：跨越國家疆界的資本主義生產模式，以及劃定國家疆界、相互競爭的民族國家。兩個系統有時相互配合，但有時則相互衝突。
 
在西方力量對亞洲的一路入侵中，只有日本成功地回應其挑戰，並試圖創造一個以日本帝國為首、邦聯式的大東亞共榮圈來進行黃種人與白種人的對決。正是在這個戰略方向上，1936年日本總督小林躋造發表「皇民化、工業化、南向基地化」的治台三原則，將原本的「工業日本，農業台灣」進一步轉換成「工業台灣，農業南洋」。
 
在皇民化上，基本禁止漢文出現在公共場合；獎勵台灣人改日本姓名與參拜神社；禁止歌仔戲、布袋戲。在工業化與南向基地化上，移民日本人至台灣，協助日人在南中國、南洋發展工業，並要求廈門、海南島等日本佔領地在行政方面積極配合，同時實施米糖輸出管制；設熱帶醫學研究所；建農業試驗場；新高港(今天的台中港)配合南向築港開工。
 
這個戰略性發展定義了此後台灣在東亞世界體系的特殊位置：第一、皇民化把台人置於一個「台裔日人」或「日裔台人」的國族認同形構中，而迴異於以日本為民族敵人的中國民族主義歷史脈絡；第二、工業化與南向基地化讓台灣在東亞的經濟發展位階處於一個半邊陲位置，受帝國核心支配，但同時也向邊陲地區汲取經濟剩餘。
 
二、戰後的雁飛形政經秩序

戰後美國東亞戰略的最初目標是在解構日本軍國主義再次發動戰爭的能力。因此在整套的日本重建計畫中最主要的目標是拆除支持戰爭的財務引擎，日本財閥集團，民主化日本政治體系，以及改革日本的軍事文化。然而在1947到1948所逐漸出現的冷戰對峙急遽地改變了美國的東亞政策。日本重建計畫中的首要任務由國內的社會政治改革，轉向區域間的權力平衡，也就是建立起一個足以圍堵共產勢力的資本主義陣營。在一個最理想的狀況下，東亞各國不但要能夠成為自給自足的圍堵陣營，以減輕美國的援助負擔，而且在日後還可以轉化為接受美國投資的國際加工基地。

為了支撐這個軍事架構的物質基礎，整個日本重建計畫被逆轉其先前社會改革的方向，戰前的財閥集團被重新組織起來，財經技術官僚與政治菁英也繼續被保留在戰後的權力階層中。透過韓戰的軍需採購，美元被大量地輸入日本以及東亞其他國家。日本則通過戰前殖民地網絡，自東亞及東南亞其他國家取得農工原料並回輸工業製品以平衡其美元短缺。美國經由開放國內市場，吸收東亞反共國家日漸復興的生產能力，將美元在韓戰、越戰之後，以貿易順差的方式持續地輸入這些盟國。

這個區域分工的經濟發展模型在戰後被日本學者與技術官僚如Ippei Yamazawa、Saburo Okita 和 Kojima Kjyoshi宣揚成為一個以比較利益為原則，理性而互惠的東亞區域分工體系。他們綜合赤松要（Akamatsu Kaname）在1930年代晚期提出雁飛形發展模式，以及1966年Raymond Vernon提出一個修正版的產品生命週期理論（product life cycle），構築成今日我們所熟悉的東亞雁飛形區域分工秩序理論（flying geese model）。在這一體系中，日本由於它的資本與技術優勢而成為產業部門創新的源頭。藉由日本的FDI，創新的生產技術與產品在進入成長其與成熟其實，被依次傳遞到第二梯次（臺灣、南韓、香港、新加坡）與第三梯次（馬來西亞、泰國、菲律賓、印尼）的雁子們，由此形成以日本為首的雁飛形發展體系，其實也就是重新復甦日本戰前規劃的殖民地網絡，而台灣也繼續承繼著這個半邊陲的位置。

在這個「大新月彎（the great crescent）」裡，東亞資本主義國家被轉化成「半主權國家」（semi-sovereign states），在以美國為首的國際資本主義運作機制下，它們的經濟與社會發展日漸繁榮，但卻不具有外交與軍事上的獨立地位；雖然處於同一區域，但是缺乏區域內的制度性連結，互相之間的關係主要取決於他們各自的對美關係而來，因此整個區域的發展方向最終是受制於美國的單邊影響力。這是美國為何願意容忍東亞貿易伙伴帶給美國巨大貿易赤字的地緣政治理由。

這也是為何東亞之所以具有開放區域性（open regionality）的根本原因。除了因為區域內國家彼此間的歧異性甚大之外，更重要的原因是東亞區域主義一直都是以各國對美國的雙邊關係為主，而不是如同歐盟那種建制化的區域主義（institutionalized regionalism），由區域內國家集體協商所產生的制度性安排而來的。東亞區域性格是因為經濟上的投資、貿易與生產分工，從而帶動人員與文化的流動所架構出來的，因此這種網路帶有一種低制度性、因不同條件可以彈性延伸或轉變性質的特徵。
 
三、雁形秩序的轉型與中國經濟規模的擴大

以美日為領導核心的雁飛形秩序在1980年代由於三個相互作用的因素而開始出現轉型，首先是美國的金融調整政策；其次是垂直分工生產方式的出現；最後是中國在1992年決定加入區域分工體系。

（一）美國的金融調整政策

美國的金融帳盈餘（反映其經常帳赤字的規模）在1970年代之後開始穩定上升，而在1983年開始飆漲，1987年達於戰後的首波高峰。之後的規模雖然縮小到僅為92億美元，但是從此之後則以更令人瞠目的速度飆漲到2004年的6126.9億美元。 1983年的首波飆漲使得當時的雷根政府開始對主要貿易國施加壓力，要求他們的本國貨幣對美元升值，這一政策行動具體地表現在1985年9月「廣場協定」（the Plaza Accord）的簽訂上。以日本為首，東亞四小龍的幣值在1980年代下半葉開始大幅上升，並且在1995年以前維持著這波升值的幅度。相對地，在1989年天安門事件之後的三年，中國決定維持經濟開放的路線，持續地以吸收外資，擴大出口做為中國經濟增長的動力，人民幣對美元的匯率由1986年的3.45大幅貶至1994年的8.6。這一因應美國金融危機的升值行動直接導致了區域匯率的重新調整，引發東行體系一波波由上往下的對外投資流動。

（二）垂直分工生產方式的出現

1990年代開展的全球化，其硬體設施立基於資通科技的快速創新。東亞經濟素以全球生產基地為世界稱道，其中以電子∕電腦產業最為典型，後來的發展也證明了，遠程通訊技術所帶來的技術垂直分化的確標誌著革命性意義，這一垂直分化與東亞跨國生產網絡（transnational production networks）相互影響，在持續的創新過程中，從微處理機、作業系統、零件、週邊設備到應用，到今天的手機作為多功能整合平台，都高度專業化，形成各自專門的領域。因此一個國家或一個公司想要垂直整合所有的電腦製造工序，甚至於僅止於控制所有關鍵技術，都已經不切實際，所以生產必須全球化，以利用全球各地的專業分工優勢。

縮短的產品週期與微薄的生產邊際利潤掀起一波從美國到亞洲供應基地的產業遷移風潮。普遍被接受的產品標準成為競爭優勢的關鍵，而它們大多為美國公司所擁有，例如英特爾 (CUP)、微軟 (Windows和Explorer) 和應用程式的Adobe等。他們向已有合作經驗的東亞生產網絡購買零件，生產層級首先由日本的關鍵技術、南韓的DRAM、台灣的晶圓廠、新加坡硬體驅動磁碟組成雁行的第一梯隊，在成本的壓力下，第一梯隊再轉向東南亞與中國設廠，生產低階的 (low-end) 產品如主機板、鍵盤、滑鼠等，形成完整的東亞零組件供應網絡。因此，生產的垂直分工雖然提供了後進國家更多的利基去進入某一生產工序，並強化自己的製造技術能力（Borrus 2000）。

（三）中國融入世界體系

1992年之後，中國決定繼續朝向與世界經濟整合的發展路線，這一決定引發了國外直接投資從1993到1997年如同直昇機一般的上升；進出口占GDP的比重同步擴張；對美貿易比重也隨之升高；以美元為主的外匯儲備也相應地急速上升。國外直接投資首先帶來就業、技術管理與出口市場，這些是計畫經濟時期完全欠缺的條件。這種資本與市場「兩頭在外」的模式是東亞雁行體系的特徵，反映了中國被整合進入資本主義世界體系的發展轉變。中國政府充分地利用了這個世界經濟提供的機會，造就了2000年之後GDP兩位數的增長速度。

中國經濟規模的權重因為兩次的金融危機而加重了它的影響力，但也引發了世界體系的南向發展。首先是發生在1997-1998年的亞洲金融危機，這場危機起因於不受管制的跨國資本投機性進出工業化體質脆弱的東南亞國家，將過去東亞引以為傲的國家領導發展模式轉變成「裙帶資本主義」（crony capitalism），也暴露出東亞區域經濟缺乏相互支持的風險性，因此，強化東亞區域內的經濟整合變成一個具有重要現實意義的發展策略。

亞洲金融危機加上2001–2005年WTO杜哈回合貿易談判失敗後，各國轉向雙邊或較小範圍的多邊貿易自由協定（Free Trade Agreement, FTA）上，「東協加一」模式遂因應而生。2002年東協與中國正式簽署了「東協與中國全面性經濟合作架構協定」（Framework Agreement on Comprehensive Economic Cooperation between ASEAN and China），計劃10年內成立自由貿易區，貨品與服務貿易協定則分別於2005及2007生效。在這個協定影響之下，日本於2003年與東協簽署「東協與日本全面性經濟夥伴協定」（Framework for Comprehensive Economic Partnership between ASEAN and Japan）。韓國則是在2005年12月所舉行的第九屆東協─韓國高峰會中，與東協簽署了「東協與韓國全面性經濟夥伴關係架構協定」（Framework Agreement on Comprehensive Economic Cooperation between ASEAN and ROK）。除中日韓三國外，印度也與東協於2008年8月完成自由貿易協定的談判工作，成為另一組東協加一的FTA。中國由於經濟規模的關係，在這個區域內分工重組的過程中，日益具有舉足輕重的中心(hub)地位。

第二個因素是2008年次貸金融危機。核心國家的進口需求在這次全球性金融危機中消退。為了維持經濟成長，中國政府在1997年進行捉大放小，放任11萬七千多家地方國營企業給地方政府進行改造、民營化或關閉，而把最大的央企改造成由國家緊密掌握的企業集團。這群「共和國的長子們」經歷了幾次人行與財政部的壞帳剝離後，在高盛(Goldman Sachs)與摩根史坦利( Morgan Stanley)等華爾街投資銀行的金融技術包裝下，以嶄新的面貌在紐約與香港證券所上市，成為《財富》五百大企業的新星，成立一個個壟斷全國市場的國家冠軍隊。

2008年全球金融秩序重現了因過度積累而導致的金融泡沫破裂；另一方面這個泡沫破裂造成核心國家需求下降，以出口導向工業化為主的東亞國家遂面臨增長動力失速的危機。中國的反應是推出四萬億方案，強力投資央企這群長子們，用擴大基礎建設的方式維持GDP成長。這個債務驅動的成長方式優點在於創造以中國為主的內需市場，在全球衰退中增加中國經濟的影響權重，吸引更多世界資本與技術為中國政府所用，也讓中國敢於展開一帶一路，創造以中國為核心的國際資本循環。但它的弱點是政府對國營企業大量的投資如果不能產生市場水準的報酬，那它就會排擠民間高報酬的投資，經濟成長不得不更加依賴政府低報酬率的投資，惡性循環，最後無法避免泡沫破裂的金融危機。

台灣在1994年開始第一波南向政策，除了台幣升值，勞力密集產業面臨外移壓力之外，也有分散海外投資，及早在ASEAN自由貿易區建立據點，並增強台灣在區域安全體系位置等戰略性目標。但亞洲金融風暴之後，跟隨政府前往投資的台商損失不小，1997年之後的第二波南向政策遂轉變成紓解台商融資，同時也鼓勵台商兼併當地企業。也因為台商在亞洲金融風暴之後大舉西進中國，所已陳水扁總統在2002年又宣示第三波南向政策。

貫穿這三波南向政策的行動邏輯都環繞著避免「傾中」在佈署，消極面上分散投資風險，避免過度集中中國，積極面上則希望提升與東協的實質關係，維持台灣在東亞半邊陲的平衡地位。具體的行動則多半是以政府主導，國營事業帶頭，輔以融資、租稅優惠、協助設廠的方式為之。但台商在亞洲金融風暴之後的西進轉向說明了，光靠政治意志並無法對抗低廉要素價格的吸引。
 
四、世界經濟重心的偏移：ACI的崛起與挑戰

隨著中國資本快速的積累，它的生產要素價格也跟著上升。中國的投資資本產出增長比（ICOR），也就是生產出一個單位所需的資本，在1996年之後就超過1991-2007的平均水準，2007年之後為了對付次貸危機推出的四萬億，更造成ICOR直升機般升高。這使得中國開始了類似台灣韓國在1980年代中期的對外資本輸出。東協與南亞國家由於處於人口持續擴張的階段，相對地成為吸引國外直接投資的熱點。

根據亞銀預測，2010-2030年間全世界的經濟增長，東協、中國、印度（ASEAN, China, India, 簡稱ACI）將佔有51％。屆時，它們也將擁有四成的儲蓄，提供基礎建設所需投資。以市場價格而言，GDP規模將超過美國或歐盟，若以購買力平價指數而言，將超過美國與歐盟的總和。該地區將大量消除處於貧窮線下的人，中產階級消費人口也將快速上升。
不過，這個美好遠景要克服許多挑戰才能達成。首先，未來ACI的成長需求必須更多地依靠區域內需，而不是靠已開發國家的消費來拉動。這就意味著，南方國家的發展必須是一種包容性成長（inclusive growth），也就是發展過程中必須縮減貧富差距、更多人力資本的投入、社會安全體系的建制，需求才能跟上供給，勞動分工也才能跟上產業升級的腳步。如果跨不過包容性成長這一關，就會陷入中間所得陷阱（middle-income trap），表面上是工資升不上去，實際上就是進一步的經濟轉型欠缺社會轉型的支撐。

其次，若發展模式不變，ACI在巨大的經濟成長中將產生更為巨大的能源消費與碳排放。ACI目前佔全球1/3的碳排，即使依照目前承諾的改進速度，2030年依然成長到接近45％，這將超過正二度Ｃ的氣候變遷臨界值。因此ACI在綠能經濟模式必須要有更大的進步幅度。

第三，更大量的區域內投資、貿易與金融流動意味著區域內需要穩定的多邊協議。即使ACI更大地依賴區域內需，76％的貿易還是來自區域外（關鍵技術設備、能源與原物料），所以依然是開放性區域主義。如何在區域內外之間建立平衡的多邊協商制度，這個挑戰正表現在TPP與RCEP各自的政經重新結盟。
 
五，台灣的新南向政策方向

隨著世界經濟重心的偏移，以及台灣自身產業結構的轉型，台灣加入ACI的發展是一件自然之理。但台灣的新南向要在這個結構性轉變中找到適當的嵌入點，需從過去低廉生產要素的追求者轉為國際公共財的貢獻者。以開發中國家相互協作的「南南合作」精神，促成東南亞與南亞國家經濟轉型所需的社會轉型。

南南合作是聯合國一個具有長遠歷史的計畫，從1978年為南南合作設置一個特殊執行單位(special unit)，到2010年設置了「南南合作國際組織」(The International Organization for South-South Cooperation, IOSSC)，其目的是以南方國家為發展主體，尋求適合南方國家的發展策略，同時提供適當技術與資本支援，以促進後進國家擺脫依賴、實質獨立之發展。中國與印度是目前南南合作中最主要的兩個國家，台灣如果能在南向政策上，秉持此一精神，與東協國家以及印度展開多方面的合作關係，建立雙邊互惠之公共財，互利共榮，那麼一來可以真正得到南方國家的歡迎；二來與中國不會處於對抗關係；三來可以通過此ㄧ南南合作切入國際社會，連接東北亞與東南亞，重新建構台灣在國際社會中的自我定位。

要適切地提供南方國家發展所需之公共財，首先要了解各國的發展階段。對東南亞國協而言，這正是最複雜的地方。如果我們以發展經濟所謂的農工部門的資本與人力轉移過程而言，馬來西亞幾乎已經走完這個階段，但緬甸則是另一個極端，農工部門的轉移剛剛開始；越南與印尼則位居中間。因此不同的國家所需要的人才培育都會不一樣。所以台灣的南向如果要成功，首先對東南亞每個國家的發展階段都要進行在地分析，與當地政府、智庫、大學一同討論，弄清楚下一階段發展所需人才、產業資本與可能的社會變遷。

這是一個龐大複雜的工程，但卻是堅實的基本功，台灣政府可以先區分出短中長期的目標，短期之內先研究跟台灣最密切的國家，也就是最多台商投資、外配與移工來源國的國家，例如越南、印尼、菲律賓、馬來西亞與泰國。然後再擴張到跟台灣關係比較外圍的國家。在這個基礎上，台灣才能針對這些需求，定義自身的戰略利基，決定做出何種貢獻，產生何種實質影響力，也才能規劃相關負責的機關權責單位與預算的分配。