今年三月,兩岸在建構軍事武力上,原本都有應當受人矚目重談戲,在北京是兩會期間必然要被媒體追問之軍費預算,在臺北則是依據國防法所要公佈之「四年期國防總檢討」,以及原先敲鑼打鼓所宣示要調整之軍事戰略。
結果兩岸都讓人跌破眼鏡,原先各方預期共軍軍費要額度大增,結果卻只是小漲。同樣在此岸,整個四年期國防總檢討政策文件,內容都是陳腔濫調,就算是所謂新軍事戰略改成「防衛固守,重層嚇阻」;各界亦多半認為是個經過文字工程處理後之戰鬥文藝。
針對兩岸建軍上此等真銀子對比假架勢,吾人倒是可以平心靜氣,好好看看下列各個關鍵要素,思考整個來龍去脈,反省本身是否曾受到這些迷思所誤導:
看頭不看尾
首先要來談談各方每次緊盯共軍軍費預算,但是鮮少有人對比共軍實際支用結果與成效;換句話說,預算是國家所應允撥付經費額度,決算是經過實際支用、審計核實與最終決算所獲結果。所以講得不客氣的話,預算是打算要投注在軍對建設與戰備訓練之經費額度,不論其數字多寡,其僅是在真正執行前構想,而決算才是能夠證實預算獲得支用,並且能夠符合原先預算運用構想之統計數值。
但是依據中華人民共和國預算法第四十三條:「中央預算由全國人民代表大會審查和批准。」所以每年中國大陸召開兩會時,屬於中央預算項目下之軍費預算,就會成為媒體追逐焦點。但是依據同法第七十七條:「國務院財政部門編制中央決算草案,經國務院審計部門審計後,報國務院審定,由國務院提請全國人民代表大會常務委員會審查和批准。」由於預算與決算兩者審查和批准之權責並不一致,因此媒體、政治評論者及軍事觀察家多年來對於共軍軍費撥付與支用過程,向來都是看頭不看尾,如此怎有可能掌握真正全貌?
見樹不見林
其次就是對於共軍軍費都指是在總額或是增幅上打轉,但對於軍費整體結構,嚴格說來,各界研究分析程度根本就是不足。就定義上來說,解放軍將「國防費」視為「國家用於國防事業的經費;通常包括軍費、國防科研費、後備力量建設費等」;而在兩會召開時,各界所關注之「國防預算」則是「按照法定程序編制、審查、批准的一定時間內國防費分配與使用的計畫。是國家預算重要的項目」。
儘管各界都習慣將全國人民代表大會所審議之「國防預算」稱為「軍費」,但依據共軍軍事術語標準定義,「軍費」其實是「國家直接用於軍隊建設和軍事行動的專項經費;包括生活費、公務事業費、教育訓練費、裝備購置費、裝備維修管理費、基本建設費、科學研究費等」;所以嚴格來說,軍費只是每年所審議通過國防預算其中一部份經費。
假若還要深入探討,吾人都還可以找到前述軍費定義內所包含之生活費、公務費、事業費、教育訓練費、裝備購置費、備維修管理費、基本建設費、科學研究費之詳細定義與說明;再加上不屬於軍費定義範圍內之「戰備物資儲備費」、「外事費」與「作戰費」定義。
尤其作戰費係指「為保障部隊遂行作戰任務,在正常經費之外增加的專項經費。包括戰時人員生活費、戰時公務事業費、戰時裝備購置維修管理費、戰時工程建設費及戰時機動費等」;更是擺明作戰費係就平日施政經費結構,再分別依據作戰需求,予以增編所得之預算額度。
所以將焦點只放在預算總額增幅,卻未能從前述各個分項,來觀察其預算結構是否產生變化與調整,確實是有些見樹不見林。更有甚者會鐵口直斷地指控解放軍隱藏軍費預算,但都無法說出究竟是在那個分項不合理,那更是難以讓人心服。
論皮不論骨
對於觀察與評論中共軍費預算,最糟糕現象就是「只想看熱鬧、無人問門道」;因此諸多戰略學者與軍事評論作家都只能討論皮相但無法探討精髓。中國大陸對於預算審議有其既定章法,但是極少有論者依據「中華人民共和國預算法」、「中華人民共和國審計條例」、「中國人民解放軍財務條例」以及最近於2017年1月1日生效,取代「中國人民解放軍審計條例」與「軍隊領導幹部經濟責任審計規定」之「軍隊審計條例」,逐條掌握中共解放軍管理與監審經費支用規則與思維。
此種論皮不論骨作風,造成媒體對於中共軍費報導評論,普遍都是毫無依據就可以品頭論足指三道四,甚至許多觀點都完全不符合解放軍財務管理最基本遊戲規則。共軍對於財務管理,從當年國家財政體系對軍方預算管控採取「定額包幹」政策,到現在逐漸走向審計獨立,逐項定制明文規範,其實都有其脈絡可尋。所有這些體制演變,亦都有其社會條件,更有其政治考量。
從當初頒布中國人民解放軍財務條例之始,就是中國大陸為貫徹國家財政紀律延伸涵蓋軍隊財務,為落實國家財政方針,透過軍事法規予以支持,亦就是將運行機制、管理模式與制度安排體現在這些法規中。所以解放軍在預算編列、資金支付、資產管理、財務監督上都儘量建立標準規範,作為支持後勤現代化所需財務管理基礎。
假若細讀這些規範,從中理解共軍預算體系、預算編製和總體要求,掌握軍費五年保障計畫要點以及預算執行規範,才能算是研究共軍預算入門之道。甚至該項條例在統籌經費與資產之資源管理重點,諸如資產產權管理、資產配置、資產清查、資產處置及統計報告,並對照軍內會計核算程序,透過財務監督流程,才能夠看出共軍預算執行全貌。
共軍若能將每分錢都以最有效率方式運用,會比編列浮濫無法核實虛假數字更值得重視。但是現在各方研究共軍預算,都不願意下苦功夫將這基本功練好,這亦是中國大陸每年召開兩會時,共軍預算都會成為媒體報導與評論焦點,但是從來就沒有任何專家,能有辦法提出讓人真正理解說法原因所在;但是這些盲點,亦是無人願意鑽研門道,所以年年只能繼續看熱鬧。
假若北京掏出真銀子都沒人看得懂,臺北這邊依據國防法所端出「四年期國防總檢討」政策文件,那就更是個假架勢。從下面五個「無」字帶頭要點中,讀者將更能看出其中玄機:
無關預算
「四年期國防總檢討」原本是個從美國抄襲來得舶來品,但大部份人都是一招半式走江湖,所以從來就很少真正地去翻閱五角大廈在編寫此等政策文件時,其中內容最主要重點是在未來總統任期內國防財力規劃,以及涉及兵力發展相關國防人力需求,結果過去三份「四年期國防總檢討」對此根本就是避而不談。在現代社會中,有錢雖不是萬能,但沒錢則是萬萬不能,假若法定政策文件完全與預算無關,那所有配套國防施政必然就是空想一場。
無涉體制
對於國防施政來說,見招拆招應急解套都只是救急,若是要真正可長可久腳踏實地建軍,必然就是要在體制上下功夫。但歷來臺北所撰擬「四年期國防總檢討」,亦對此面向視若無睹;所有無涉體制之國防施政,其實更是空口說白話。當前國防施政最重大挑戰,其實就是在推動募兵制,從要靠週末戰士補充兵源,放寬志願役人員徵選標準,容許有前科者入營候選,然後同時開放替代役男至服務業就職,從這些體制紊亂情況看來,當前國防施政章法失序已經到達驚人地步,但這份政策論述卻對此全無著墨,就可以確認這份文件確實是個虛架勢。
無視現實
「四年期國防總檢討」須依據總統任期作出相關國防施政規劃,誠然不是不能提列超出任期之遠程構想,但是總是要能務實考量能在本身任期完成到何種地步。假若對於本身任期內所可能達成具體目標完全不談,卻將重點放在任期以外遠程目標,這就完全失去這種政策文件原始用意。所有政策文件能否具備實質意義,並且在可以掌握現實條件下完成政策構想,就可以從這種基本態度中看出。因此從這份「四年期國防總檢討」完全無視現實政治環境與總統任期,運用美麗辭藻描繪任期外才能實現大餅,看來這個政策支票不跳票也難。
無聊論述
至於隨附在本份「四年期國防總檢討」中所提出最新軍事戰略構想,首先就在本份文件中夾帶調整軍事戰略,本身思維就是可議。其次所有戰略思維調整修訂,依據「打、裝、編、訓」建軍理則,光講軍事戰略思維,但沒有配套裝備與儎臺發展規劃,以及對應任務部隊及支援兵力編組構想,再加上依據戰略思維發展作戰概念,所應配套之訓練課程與驗證標準,來支持其逐步落實與建構戰力,這不就只是個堆疊術語之戰鬥文藝嗎?
對於將「有效嚇阻」改成「重層嚇阻」來說,假若不能夠理解到嚇阻係左右敵手決心,所有要以有效與否而論。而重層乃是在於實際用兵戰術作為形容辭藻,難道多加幾層火力,或是逐次抵抗時,多設置幾道陣地,擺出數帶陣地之逐次抵抗態勢,就可以達成嚇阻效用嗎?這真是過去這幾年來,在國防軍事上少見之無聊論述。
無疾而終
最後戳破這份「四年期國防總檢討」是個假架勢證據,其實就是在於三軍統帥本身就對此不當回事,尤其是多次放話試探,發現此項文件不能夠為民調加分後,就開始切割與迴避。原先高調要將相關調整與目標列為妝點本身資本,但是當苗頭不對後,又將此推諉至國軍身上,使其再度成為政策棄兒。其實只要想想,假若這份政策文件不是個假架勢,為何立院對此質詢以及社會對此質疑風潮都撐不過三天,因為大家很快就可看出,這不過是作個假戲,隨之起舞只會毫無所獲。
講得再不客氣些,所有臺北政情變化,假若茲事體大,在華盛頓智庫必然會有對應研討會,所有兩岸專家都會提出意見,有時東京還會有些學者發言,但是此份「四年期國防總檢討」所受冷落程度,其實就已經對其未來命運作出最無情判決。4月北京與華盛頓雙方將召開領袖峰會,國務院新聞辦公室又在此時,循例將推出軍事國防類政府白皮書。雖然經常有人會認為此種四平八穩政策說明文件,可能看不出重要發展徵候;但細想前面所提到真銀子對比假架勢,在深化國防與軍隊改革作業還未塵埃落定前,這份白皮書即將問世,還是值得認真審閱!
經歷:海軍中權軍艦艦長
學歷:中正國防幹部預備學校68年班
海軍軍官學校72年班
美國海軍戰爭學院参謀學院45期績優畢業
美國海軍戰爭學院指揮學院1998年班
美國科羅拉多大學電機工程碩士
英國赫爾大學政治學博士
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