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2017
09&10
月號論壇主題
從中共十九大可能的變化看兩岸關係發展趨勢
前瞻十九大 冷靜看變化
思考大陸政情對臺影響
張競/中華戰略學會研究員(台灣)

政治大戲登場

只要是關心兩岸關係發展人士,最近都將目光置於兩岸上演之政治大戲;其中8月20日國民黨召開第20屆全國代表大會,由於目前國民黨在野,整體政治行情亦無起色,再加上新任黨主席所提與兩岸有關政綱,未受北京熱烈回應,氛圍更是雪上加霜。因此諸多政治觀察家都將焦點轉向今年11月前後,中國共產黨所將召開第十九屆全國代表大會,以及在該會選出中央委員會委員、後補委員以及中央紀律檢查委員會委員後,隨即召開之第十九屆中央委員會第一次全體會議。

誠然許多人士都認為在中共十九大之後,大陸對臺政策將會有所變化,但此種看法是否持平,確實具有深入研討價值。究竟中國共產黨全國代表大會,以及中央委員會全體會議,是否能夠作為商討對臺政策適切機制,其實必須從體制面上加以探究,如此方能合理推測估計出,在中共十九大所產生人事安排與政情變化,將會對臺灣產生何種程度影響。

從體制看本質

首先若要掌握中國共產黨全國代表大會會議本質,必須從其職權體制面上進行解析;依據中國共產黨章程第十九條,「黨的全國代表大會的職權是:(一)聽取和審查中央委員會的報告﹔(二)聽取和審查中央紀律檢查委員會的報告﹔(三)討論並決定黨的重大問題﹔(四)修改黨的章程﹔(五)選舉中央委員會﹔(六)選舉中央紀律檢查委員會。」

但是依據過去數次中國共產黨全國代表大會之議程安排,以及實際開會過程來看,基本上都是依據黨章第十九條所述職權。其係依序聽取與審查前一屆中央委員會與中央紀律檢查委員會所提報告後,就直接開始審議中國共產黨章程修正案,通常過程上亦會行禮如儀,在沒有爭議與討論下通過該案;最後就分段進行當屆中央委員會以及中央紀律檢查委員會委員之選舉作業。

所以就職權上來說,若是中國共產黨第十九屆全國代表大會要就對臺政策有所研討,就只能依據全國代表大會職權第(三)項:討論並決定黨的重大問題,並且將其排入議程,才有可能讓十九大出席代表涉入議事,並且作出決議在對臺政策上透過正式程序獲得結果。當然在全國代表大會中由前屆中央委員會所提工作報告中,絕對是會提到臺灣問題,畢竟統一臺灣是中共政治體系內尚未完成之重要工作項目,自然就要正式報告中論及。

比方說,在中共第十八屆全國代表大會中,胡錦濤以其身為中國共產黨中央委員會總書記,代表第十七屆中央委員會向大會,以「堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進,為全面建成小康社會而奮鬥」為題提出報告時,在報告第十章「豐富“一國兩制”實踐和推進祖國統一」之內容,基本上就曾總結當時既定對臺政策,但此等報告內容係於會前準備之會議資料;嚴格來說,此係前屆中央委員會所歸結之工作報告,並不能算是當屆中共全國代表大會與會代表之議事結果。

至於在十九大選出中央委員會後,所隨即召開之第十九屆中央委員會第一次全體會議,依據中國共產黨黨章第二十二條,「黨的中央政治局、中央政治局常務委員會和中央委員會總書記,由中央委員會全體會議選舉。中央委員會總書記必須從中央政治局常務委員會委員中產生。中央政治局和它的常務委員會在中央委員會全體會議閉會期間,行使中央委員會的職權。中央書記處是中央政治局和它的常務委員會的辦事機構;成員由中央政治局常務委員會提名,中央委員會全體會議通過。中央委員會總書記負責召集中央政治局會議和中央政治局常務委員會會議,並主持中央書記處的工作。黨的中央軍事委員會組成人員由中央委員會決定。每屆中央委員會產生的中央領導機構和中央領導人,在下屆全國代表大會開會期間,繼續主持黨的經常工作,直到下屆中央委員會產生新的中央領導機構和中央領導人為止。」吾人將可預見未來五年,中國共產黨在中國大陸負責以黨領政之政治菁英,將透過此次集會產生。

總結前述條文,就人事任免上來說,中央委員會在人事方面所具職能是通過全體會議,選舉中央政治局、中央政治局常務委員會成員,並且從中央政治局常務委員會委員中,選舉出中央委員會總書記。當然對於主管實際黨務運作之中共中央書記處成員,其亦是透過中央政治局常務委員會提名,然後在中央委員會全體會議通過任命。最後則是依據中國共產黨黨章,決定其中央軍事委員會成員。

中國共產黨中央委員會身是中國共產黨全國代表大會產生之中共核心權力機構,依據黨章第二十一條,其「在全國代表大會閉會期間,中央委員會執行全國代表大會的決議,領導黨的全部工作,對外代表中國共產黨。」。但隨即在第二十二條中,又將權力依「中央政治局和它的常務委員會在中央委員會全體會議閉會期間,行使中央委員會的職權」條文規範,授予中央政治局及其常務委員會行使。所以在黨章中,基本上就未特別詳述其議事功能,其實就是證明出十九大一中全會,本質上就是在於權力安排與佈局,而非研商基本政策。所以除非是在會中通過議事單位事先草擬之基本政策文件,原則上此亦政策溝通辯論平臺,所以調整對臺政策亦不太可能在此會議中發動。


自運作論發展

當讀者能夠理解到前述十九大以及隨後十九大一中全會兩項政治集會之本質後,儘管依據議程來說,並不能完全排除將對臺政策當作重要議題端上檯面,但是就目前中國大陸所面對各項挑戰來說,在國事如麻前提下,儘管兩岸關係發展未能盡如人意,但其迫切性確實是不太可能成為當前最要緊,同時必須透過這兩項會議機制所要處理之政治議題。

若從中國共產黨全國代表大會出席人員,係由各省、自治區、直轄市、中央直屬機關、中央國家機關、中央企業體系、中央金融系統、解放軍與武警部隊、香港工委、澳門工委、全國臺聯等四十個具有選派黨員與會單位,由其分別召開黨代表大會或黨代表會議,選舉產生超過兩仟名代表參與會議。仔細檢視該會代表組成架構,就可以發現將對臺政策在該會研討,恐怕亦難成為適切議題。

同樣再從中共中央委員會係主要由黨和國家領導人、中共中央直屬機構主要首長、國務院所屬重要部會與機關首長、解放軍高層領導、各省、自治區、直轄市黨委書記及省長、各個自治區主席首長以及各人民團體負責人,再加上要培養之接班梯隊與政治新秀所組成,從此架構來看,儘管與會人數縮減為數百人,但平心而論,若認為對臺政策成為會議研討議題,可能性確實亦是不高。

吾人必須思考,就此等黨政大會來說,針對議題在會議中能否進行實質討論?與會代表是否多半僅是單方面領受上級之政治指導?儘管會有分組討論機會,但能否有可能在此時將意見呈現上級,並且立即在會中形成可被議決通過之議案?最後吾人要再評斷,在此兩項代表中國共產黨未來發展重要節點之會議中,兩岸政策能否在眾多政務項目中成為研議重點?其實就可以理解到,諸多政治評論家不斷聲稱,在中共十九大之後,對臺政策將有重大變化,其實應當與十九大本身,以及隨後一中全會會議與議程本身,不致於存在任何聯結關係。


結語:當前與未來

中國大陸對臺政策具有其穩定發展之脈絡,其基本立場算是相當明確,儘管兩岸關係實質演變,以及臺灣本身政治情勢變化,亦未能如此所期待,但若是要探討從十九大後,中國大陸權力架構重新洗牌,對臺政策會有何變化,這將要看未來雙方互動而定,兩岸關係發展必須受到臺海雙方來往應對所決定,絕非任由單方主觀意志就可以獨斷裁奪。

兩岸相互往來這麼多年,要是到現在還要說摸不清對方底線,基本上就是睜著眼睛說瞎話,更是昧著良心過日子。當兩岸政策發展成為修辭學時,雙方都在語辭上去挑毛病以及找空間,其實這是國族間內部關係未來發展之悲哀。

九二共識涵義中有其對於當前政治現實之妥協,但亦有對於未來發展之期待;假若只希望永遠堅持維持現狀,拒絕去面對未來,最後必然會對歷史無法有所交待。觀察十九大,思考大陸政情變化,臺北是否能夠聽出時不我予之倒數計時聲音呢?

作者簡介
Author Intro
張競/中華戰略學會研究員(台灣)
國防大學中共軍事研究所兼任教授
經歷:海軍中權軍艦艦長
學歷:中正國防幹部預備學校68年班
海軍軍官學校72年班
美國海軍戰爭學院参謀學院45期績優畢業
美國海軍戰爭學院指揮學院1998年班
美國科羅拉多大學電機工程碩士
英國赫爾大學政治學博士
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本次更新時間:2015年1月26日