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2017
11&12
月號論壇主題
綜觀中共十九大
判讀中共黨政文件最新發展趨勢
張競/中華戰略學會研究員(台灣)
壹、前言

判讀中國大陸黨政機關文件為我對大陸情報研析與學術研究經常性作業,但是國內不論是針對大陸研究之學術單位,抑或是主管與大陸事務有關之政府機構與情報機關,以及其下屬之教訓單位,對於如何判讀與解析大陸黨政文件,都缺乏有系統之學習課程與教育流路班次規劃作業;因此都必須藉由工作經驗與在職教育加以補強。
 
貳、熟讀必要規範

就判讀大陸黨政文件來說,原則上必須先熟讀大陸相關法規,特別是在2012年7月1日起開始施行,用以同時取代1996年5月3日中共中央辦公廳發佈之「中國共産黨機關公文處理條例」,以及2000年8月24日國務院所發佈「國家行政機關公文處理辦法」之「黨政機關公文處理工作條例」,期能理解與掌握中國大陸黨政機關處理公文之基本流程與架構。
 
再其次就必須深入詳細研讀由中國國家標準化管理委員會在2012年,以編號GB/T9704-2012推薦性國家標準,所發佈之「黨政機關公文格式」;該項規範取代原先以編號GB/T9704-1999推薦性國家標準,所規定「國家行政機關公文格式」。並且在該項中國大陸國家標準規範文件中,其提供諸多詳細圖解,更有助於理解與掌握大陸黨政機關公文之基本樣貌,此對於判斷文件真偽與內文意涵,具有極大參考運用價值。
 
不過必須在此提醒,由於前述兩項法規與標準規範,都曾經在其內文中引述相當多之其他法規與國家標準規範,因此應將其視為冰山一角,要能夠完全掌握整個大陸黨政機關公文之真實樣貌與文字運用,勢必要再熟讀所曾提及之法規與國家標準規範。其內容包括規範印刷、書寫和繪圖紙幅面尺寸,國際單位體制與應用,度量單位與符號一般原則,標點符號及出版物上數字用法,都涉及判讀大陸黨政文件時所應參考佐證之規範資料。
 
叁、認識專用公文

儘管前述法規與標準,對大陸黨政文件作出詳細之基本規範,但是在實際政務運作上,大陸仍然具有極多黨政公務機關,依據其特殊業務需求,在業務範圍內印發專門使用文件,基本上都統稱為專用公文或專用文書。而目前在大陸所使用專用公文,主要是指司法公文、外交公文、軍事公文、經濟公文與科技公文等五類。
 
其中司法公文或是司法文書是指大陸公安機關、人民檢察院、人民法院在處理司法事務上所會使用文書,或者是對特定對象所發送之公文。其中在公安機關包括各種案件報告、各式筆錄、起訴意見書以及提請批准逮捕書等文件;檢察院則計有筆錄、起訴書與抗訴書,法院就包括各類法庭判決書、調解書、庭審、評議、宣判、死刑驗明身份及查封等不同筆錄,再加上法院公告。最後各類訴狀、上訴狀、申訴狀、公訴辭及辯護辭亦都屬於司法文書。
 
外交公文或是文書是外交與外事機關在涉外活動時,依據大陸本身法規及國際慣例所製作之正式公務文件;其中計有國書、白皮書、照會、備忘錄、外交聲明、最後通牒以及各類護照。軍事公文是指解放軍依據2017年所新頒「軍隊機關公文處理工作條例」,供其軍事機關履行相關職能時,在處理公務得以發佈具有法定效力與規範體式之文書。
 
基本上解放軍機關所使用之公文種類與其他黨政機關通用公文類同,但是到目前為止,與新頒「軍隊機關公文處理工作條例」配套運用之「軍隊機關公文格式」,已隨法規更新頒布而有所修訂,並在2017年10月1日更新為國家軍用標準編號GJB5100a-2017之最新版本,以取代在2005年以國家軍用標準編號GJB5100-2005,所頒布之「軍隊機關公文格式」使用版本。不過與原來版本配套有關,編號為GJB-5941-2007之「軍用公文數據交換格式」,以及編號GJB2418.5A-2006之「軍隊機關公文主題辭標引規則」仍是援引原規定尚未進行修訂。
 
中國大陸黨政機關經濟事務部門與中央及地方企業,在處理經貿業務時,有時必須運用專門文件,其主要項目包括商業合同、協議、協定、協作議定書、企業管理辦法、規章、總體經濟分析、工資核算分析、固定資產核算分析、貨幣資金核算分析、專用基金核算分析、商品供求平衡統計分析、物價統計分析以及市場預測分析等分析報告,再加上商業廣告、用戶意見書、行情報告、各項統計報表、會計憑證、賬簿、會計報表,因為前述文件亦涉及公務行為,因此就被歸類為經濟公文或經濟文書
 
最後就是在諸多黨政機關處理科技研究、生產作業與基礎建設業務時,所使用之圖紙、圖表、計算資料、文字檔案、照片以及影音圖像記錄,其中包括設計圖紙、設計說明、科技合同、科技協定、委托設計任務書、科普分析報告、科技情報檔案、科學研究計畫書、科研措施方案、科技資料庫、計算說明、計算方法、計算機程式、演算法、各類圖表、照片、影音圖像與實體模型說明等文書,只要是涉及行使公權力,都會被歸類為科技公文或科技文書。
 
肆、解讀發展趨勢


依據前述介紹,吾人可以歸結出中國大陸在公文處理規範,以及黨政文書格式上多項發展趨勢。但總結起來,首先就是可以發現從2012年7月1日由新頒「黨政機關公文處理工作條例」,同時取代黨與政兩方面各自訂立之公文處理處理條例與公文處理辦法;再由編號GB/T9704-2012推薦性國家標準,所發佈之「黨政機關公文格式」,將其適用範圍從原先只限於政府部門之舊規範,擴大涵蓋到黨務機關。就可以發現到統合黨政公文處理規範,以及相互間之公文格式,其實意味著加大力度落實黨政一體之跡象。
 
其次就是要求公文處理工作條例須與公文格式相互支持配套,這不只僅限於前述「黨政機關公文處理工作條例」與GB/T9704-2012推薦性國家標準所規範之「黨政機關公文格式」兩者間,必須相互搭配。同樣在解放軍亦是透過同時修訂新頒「軍隊機關公文處理工作條例」,並隨後新頒配套運用之新版「軍隊機關公文格式」,達成「格式」標準與規範能以「條例」為依據,並順利將「條例」中之各項要求,特別是針對技術層面,儘量加以規範使之能夠具體落實。

再者就是共軍新頒之「軍隊機關公文格式」,非常強調其所採標準曾經充分借鑒前述編號GB/T9704-2012之「黨政機關公文格式」,在公文格式要素、用紙版面、排版印製以及專用術語,使其與國家標準同步配合。同時共軍所規範格式不僅是配合黨政機關公文格式,甚至援引其他國家標準,以便符合標準化之作業方針。
 
不過儘管表面上是如此作為,但畢竟科技不斷進步,因此共軍最新頒之「軍隊機關公文格式」,確實在運用電腦排版印刷與設定格式上,在科技層次上自然會比起2012年所制定之規範更為先進。因此值得在本文後續探究共軍所採之各項新規範,作為日後中國大陸若是翻修「黨政機關公文格式」時,加以審視觀察之參考架構。
 
對於「軍隊機關公文格式」之各項革新要點,基本上包括下列各項:
一、公文要素增加「緊急程度」以便與黨政機關公文要素保持同步;同樣在公文格式方面,亦基於相同考量因素,新增「信函格式」與「命令格式」,如此就可與黨政機關公文往返上,就格式來說完整對接。不過原本特定公文格式中之「會議紀要」與「代擬稿」格式仍予保留並未廢除,只是以「記要格式」取代「會議紀要格式」。
 
二、考量本身公文處理與歸檔流程,最重要是新增單位內部「呈批件」─亦就是內部簽呈文稿─首頁版式;此係因原先此等文稿格式在共軍內部各個單位並未統一,所以藉由規範「呈批件」首頁版式,以利統一歸檔管理作業。
 
三、同時為簡化對外行文中,所使用「請示」與「報告」兩種文書種類,要求加註「已閱人」涉及干涉到行文單位內部管理,因此將其取消,而僅保留「簽發人」欄位,如此就可完整掌握到行文單位批核發送該份公文之層級,而不必獲知不必要資訊。同時以往為便於公文管理歸檔,所要求版記格式加註「主題辭」要素,作為公文存檔標籤,經過檢討並無必要,因此此種規範亦加以廢除。
 
四、配合資訊時代文書處理技術進步軌跡,解放軍率先在新頒「軍隊機關公文格式」中,要求在公文首頁版記下方右側,印製二維碼(2D Code),並且詳細規範此二維條碼與版記及版心右緣間隔距離,同時其寬高格式上下限亦有規定。在此必須提醒兩點,首先是目前中國大陸2012年版「黨政機關公文格式」並無此項規範,未來是否將隨著共軍試用結果而跟進,值得後續觀察掌握。其次就是二維碼並不僅限於QR code,究竟是使用PDF417碼、漢信碼、EZ碼、Data Matrix,甚至是由共軍自行創設之二維碼,仍有值得探討空間。
 
五、共軍在新頒公文格式中,將所有公文用紙統一成為A4規格,並廢止以往同時並行使用之16開用紙;基本上此乃與黨政公文用紙規格保持同步,亦是與國際標準規範接軌,更藉此排除原先以16開用紙印製公文存檔與管理上之困擾。
 
六、共軍亦藉著新頒公文格式,重新調整數項格式要素名稱,其中包括「眉首」改稱「版頭」、「發文機關標識」改為「發文機關標誌」、「發文(傳達)說明」改成「附注」,同時發文格式中之「反線」則是改名為「分隔線」。同時亦重新律定發文機關標誌規範,並且調整發文機關標誌在公文版頭之位置,並將原本向上及向下行文時,發文機關標誌上緣到版心距離加以統一,如此不但簡化版頭之用紙種類,更降低作業負荷與出錯機率。
 
七、此外其公文份號、密級與緊急程度格式要素排版位置,亦跟隨黨政機關公文格式規範重新調整,將其統一編排改在公文首頁左上角;最後遵循黨政機關公文格式,就是將「首長簽名章」由藍色改成紅色。同時針對「成文日期」書寫方式,其規範亦援引中國大陸國家標準GB/T15835-1995「出版物上數字用法的規定」,要求其由書寫漢字改成阿拉伯數字,其實此亦是跟隨黨政機關公文格式規範;而且其版面分隔線粗細寬度格式規範,亦有所調整。
 
所有這些共軍機關公文格式細節變化,都將成為辨識其真偽觀察分析重點所在。但是還是要在此提醒,這些都只是涉及行政管理與政令推行所使用之文書格式,真正用於軍隊作戰指揮與內部相關作業之軍事文書,其實未見得在細節上與此等規範完全相同,所以若是發現其書寫格式異於此等最新規範之「軍隊機關公文格式」,其實並不足以證明其係偽造軍事文件或文書。
 
伍、結語

其實中國大陸不斷在黨政機關宣導文件製作應當遵循標準化規範,但是在各級行政機關仍然發生諸多公文製作上之訛誤;特別是新進公務員與黨務工作幹部,通常都要經過職前訓練,才能正確無誤撰寫與處理公務文件。在坊間亦有多位行政學專家撰寫相關圖書教材,教導公職與黨務幕僚處理公務文書。
 
因此就判讀中國大陸黨政文件來說,不符合其公文格式規範者,其實有時未見得是偽造之假文件,反而可能是黨政機關文書業務幕僚把關失誤或處理不當所致。但掌握與理解前揭規範,仍是判讀作業必要條件。但整體說來,格式只是判斷文件真偽之基本參考基礎,其中使用文字風格,書寫與表述所適用之文體,更是辨識文件重要元素。文件判讀必須長年投入累積經驗,但卻是情報圈內最不受重視,以及最吝於投資之作業環節,因此才會產生多項錯情與漏情等失誤現象。

 
作者簡介
Author Intro
張競/中華戰略學會研究員(台灣)
輔仁大學日本研究中心 研究員
經歷:海軍中權軍艦艦長
學歷:中正國防幹部預備學校68年班
海軍軍官學校72年班
美國海軍戰爭學院参謀學院45期績優畢業
美國海軍戰爭學院指揮學院1998年班
美國科羅拉多大學電機工程碩士
英國赫爾大學政治學博士
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本次更新時間:2015年1月26日