檢視馬英九總統與蔡英文主席的兩岸政策 - 童振源/國立政治大學國家發展研究所教授 (台灣) - 主題論壇

檢視馬英九總統與蔡英文主席的兩岸政策

童振源/國立政治大學國家發展研究所教授 (台灣)

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馬英九總統執政三年多，一直以兩岸關係和平與穩定自豪，強調台灣已經成為亞太地區的和平創造者。然而，馬總統的兩岸關係成就可以說是「流沙上的沙雕城堡」，宏偉壯麗的沙雕城堡建築在脆弱深陷的流沙當中，而且經不起狂風驟雨的侵蝕。馬政府以模糊的2008年國共兩黨共識為基礎，兩岸關係的緩和與協商只是表象，兩岸主權與政治對抗的本質沒有改變，而且兩岸關係發展愈深化，便愈凸顯2008年國共共識的脆弱性與不可持續性，無法承載兩岸關係的長期發展。

首先，兩岸之間或國共之間從來便不曾存在「一個中國、各自表述」的「九二共識」。中國政府在過去非常多次而公開地駁斥「一個中國、各自表述」為「九二共識」，而且至今都公開以「兩岸均堅持一個中國原則」定義「九二共識」。特別是，在1999年8月4日回應台灣陸委會要求兩岸兩會在「一個中國、各自表述」的共識基礎上恢復兩岸協商與互動時，中共中央台辦與中國國台辦聯名發表聲明：「1992年11月，海協與海基會達成各自以口頭方式表述『海峽兩岸均堅持一個中國原則』的共識。、、、、海協從來沒有承認、今後也不會接受台灣當局編造的所謂『一個中國、各自表述』」。

不僅中國政府公開駁斥「一中各表」的「九二共識」，兩岸兩會或馬政府也從不曾在兩會公開場合發表「九二共識」為「一中各表」的內涵。自從2008年馬總統執政以來，兩岸海基會與海協會已經會談六次，卻從來不曾在公開場合共同表述過「一個中國、各自表述」的「九二共識」內容。此外，馬政府官員或國民黨領導人在兩岸共同公開場合，從來不曾片面表述過「一個中國、各自表述」或中華民國的國家體制，連馬總統的稱謂都不敢在中國官員或代表的面前提起。

正因為上述事實，台灣民意也不支持「一中各表」的「九二共識」，使得馬政府根本沒有與中國進行政治談判的後盾，兩岸關係更沒有長遠發展的堅實基礎。根據民進黨的民調，72%受訪者不知道「九二共識」，僅14%受訪者接受「一個中國就是中華民國」的「一中各表」。

如果沒有「一中各表」的「九二共識」為基礎，過去三年兩岸簽署十五項協議的基礎為何？馬總統執政三年多，兩岸關係快速發展的基礎不是「九二共識」，而是國共兩黨的「零八共識」。2008年以後，中國模糊處理「九二共識」的內涵，儼然讓兩岸關係找到新的互動基礎，使得兩岸得以穩定發展與協商對話。然而這項國共兩黨的共識並不是「一個中國、各自表述」，也不是「九二共識」本身，而是「九二共識、各自表述」與「反對台獨、實質一中」的兩黨默契，也是中國政府不斷強調的兩岸政治互信基礎。

具體而言，「零八共識」的內涵包括：

（一）九二共識、各自表述：

1. 中國強調「九二共識」是「各表一中」：兩岸各自以口頭方式，表述海峽兩岸堅持一個中國的共識。

2. 台灣強調「九二共識」是「一中各表」：兩岸接受一個中國，但是兩岸對於一個中國有不同的表述內容。

3. 中國不公開反對「一中各表」，不承認「一中各表」，但也不同意台灣在兩岸共同場合或中國表述「一中各表」，或強調中華民國（台灣）的國家地位與主權身份。

4. 中國在兩岸共同場合強調「九二共識」是「各表一中」，台灣不否定中國的立場。

（二）反對台獨、實質一中：

1. 台灣內部的國家定位與論述必須符合一個中國的原則，亦即台灣與大陸同屬一個中國、兩岸人民同屬中華民族、兩岸人民不是國籍不同。

2. 世界上只有一個中國，台灣不能以主權獨立國家的身份參與國際組織。

3. 台灣參與國際組織或國際活動必須事先取得中國的同意與推薦，而且只能以非主權國家的身份參與。

更具體而言，過去三年多，馬政府採取對中國扈從政策，以交換中國對台灣的政策善意。這項扈從中國的政策包括四項內涵：

（一）馬政府試圖兼顧台灣內部、中國與國際社會的不同需求，混淆台灣的國家定位，有時定位台灣是一個地區、中華民國的一部份、中國的一部份，有時又說台灣是一個主權獨立國家、台灣是中華民國。

（二）馬政府以「九二共識」作為默認一個中國原則與框架的基礎，也成為中國強化國際社會遵守一個中國原則的槓桿。

（三）馬政府對於中國的民主聲援與人權關懷很明顯弱化，包括六四事件、民主異議人士、劉曉波等人，更沒有支持中國民主發展與人權保障的具體作法。

（四）馬政府配合中國的政治需求，不在國際議題上與中國對抗，包括反對達賴喇嘛與熱比婭訪問台灣。

馬政府的扈從中國政策希望達成四項政策效果：

（一）穩定與促進兩岸關係的發展，包括降低中國對台灣的武力威脅、恢復兩岸海基會與海協會協商、促進兩岸經濟與社會的交流。

（二）促進中國對台灣經濟讓利、挹注經濟資源，例如馬政府要求2008年7月4日一定要進行兩岸直航、中國大幅度開放觀光客來台灣、中國在ECFA中較大幅度開放早期收割的產品項目優惠台灣。

（三）希望中國釋放善意，讓兩岸在外交上休兵，凍結兩岸邦交國數目，並且同意台灣參與國際組織與活動。

（四）降低台灣主權的訴求及強化兩岸政策穩定性，以穩定美國與其他強權對台灣的支持。

雖然馬政府的扈從政策確實達成部分成效，但是兩岸關係的和解只是表象，而且馬政府的談判籌碼愈來愈少，分成六點說明。首先，由於馬政府的扈從中國政策缺乏戰略縱深，馬政府將民進黨（扮黑臉）當作籌碼，要求中國釋放政治利益給馬政府（扮白臉），激發朝野嚴重對立與不信任。在兩岸實力懸殊的情況下，分化的台灣更沒有籌碼對抗團結的中國。

第二，「一中各表」既不是台灣共識、也不是兩岸共識，所以馬政府不敢與中國進行政治談判，甚至連文化交流協議都不敢談判。然而，愈來愈多的中國官員與學者表達，兩岸要進一步進行談判與交流，始終無法迴避兩岸政治定位與議題。這樣的發展對於兩岸關係的穩定與長遠發展是不利的。

第三，中國要求馬政府對中國政治讓利，以回報中國對台灣的經濟讓利。中國不斷強調兩岸必須加強反台獨與九二共識的政治互信，並且在去年八月公開要求馬政府接受一個中國為核心的「九二共識」，而馬總統也在去年底確認中國的說法是「九二共識」的一個版本。這顯示中國會逐步逼迫馬政府對中國在政治原則上讓步。

第四，馬政府的國際參與模式存在去主權化的疑慮，而且漠視中國持續打壓與圍堵台灣的國際參與。台灣出席世界衛生大會（WHA）的模式似乎凸顯中國是台灣的宗主國，因為不是經由大會通過決議而邀請台灣，而是中國的邀請與每年同意，台灣才能參與。中國持續在國際社會圍堵與矮化台灣，但卻不見馬政府的強力反駁與反制作為，也沒有彙整相關案例公告社會。

第五，兩岸關係緩和只是表象，中國仍持續強化對台灣的軍事威脅。根據國安局的資訊，中國解放軍在2009年共進行30場軍事演習，其中70％是針對台灣。此外，中國部署針對台灣的飛彈已經將近1,960枚，比起2008年初增加50％。在去年兩岸簽訂ECFA時，中國國防部長竟對日本自衛隊表示，中國軍隊是針對台灣。

第六，馬政府期待兩岸簽訂經濟合作架構協議（ECFA）之後，中國便會釋放善意，讓台灣與世界各國簽署自由貿易協定(FTA)。然而，ECFA簽訂至今已經一年，台灣只能與新加坡談判FTA，但是台灣卻無法與主要經貿夥伴包括美國、日本、歐盟談判FTA，也無法與東南亞國協協商FTA，難以擺脫台灣在東亞經濟整合被邊緣化的憂慮。

總而言之，在馬英九政府的扈從中國政策下，台灣的民主自由戰略優勢逐漸流失，台灣內部的分化與對立持續擴大，國際社會對台灣的戰略地位價值降低，使得台灣與中國談判的籌碼愈來愈少。儘管「流沙上的沙雕城堡」宏偉壯麗，但是兩岸協商愈多，這座沙雕城堡承載壓力便愈大，愈容易陷入流沙當中，而且隨時可能受狂風暴雨的侵蝕，讓兩岸和平與發展可能轉眼成為過往雲煙。這不是兩岸關係長久發展的戰略與利益，更不是兩岸人民希望看到的結果。

相對的，蔡英文主席的十年政綱指出馬總統的政策盲點，兩岸關係和解的表象缺乏鞏固的兩岸政治與社會基礎。蔡主席提出以維持台灣獨立現狀為基礎，以民主為機制凝聚台灣共識，以台灣共識與兩岸戰略互利為基礎推動兩岸關係的和解工程，建立可長可久的兩岸和平穩定互動架構，以自主、平衡與多邊途徑構築兩岸經貿關係。然而，中國是否願意在沒有一個中國意涵的基礎上，推動兩岸關係的互動與和解，是蔡主席必須說服選民的責任。針對此點，個人觀察如下。

中國政府至今已經有國台辦發言人、國台辦主任及全國政協主席賈慶林表示，蔡主席不接受「九二共識」，將導致兩岸協商無法進行，兩岸關係也會再度動盪不安。然而，回顧中國政府歷次對台灣選舉的干預行為，每次在台灣選舉完，中國政府都會尊重台灣民意的選擇，設法維持兩岸的交流與互動。過去十六年的歷史將說明，即使蔡主席當選總統，中國對台政策仍存在兩岸政府互動空間。

中國在1995-1996年以文功武嚇對李登輝總統施壓台灣接受一個中國原則。李登輝高票當選後，中國既沒有對台灣動武，而且在台灣沒有接受一個中國原則之下於1998年恢復兩會對話。中國在1999年7月中斷兩岸協商，要求國民黨政府明確接受一個中國原則，而且威脅陳水扁當選，兩岸可能發生戰爭。然而，陳總統當選後，中國不再提動武，而且放寬一個中國原則的定義，以所謂「九二共識」作為兩岸復談的前提，不再是一個中國原則，同時強調兩岸三通談判不需要以一個中國為前提。

2004年的總統大選時，中國刻意保持低調，深怕激怒台灣選民而幫陳總統助選。在陳總統連任後，中國政府在五月十七日發佈聲明，強調陳總統堅持「一邊一國」、不接受「一個中國原則」，將葬送兩岸的和平穩定與互利雙贏。然而，陳總統就任之後，中國不再恫嚇台灣，而是展開兩岸協商。兩岸在2005年初以澳門模式由兩岸局長級官員上桌完成春節包機談判，這是前所未有的談判官員層級，同年11月完成第二次談判，2006年6月談成四項專案包機協議。此後至2008年兩岸完成六次開放中國觀光客來台談判與八次客貨運包機談判，奠定馬政府上台後立即簽署兩岸觀光與包機協議的草案。

對蔡主席兩岸政策的觀察還有下列七點：前面四點有助於兩岸關係的穩定與強化台灣的談判籌碼，後面三點則需要蔡主席在未來的政策白皮書中強化政策說明。首先，蔡主席在十年政綱當中強調以民主為核心的社會共識，包括台灣前途之決定、台灣獨立現狀之變動、以及重大對外政策的制定與執行，都應遵循民主之原則與程序來決定。亦即，蔡主席希望透過民主機制化解國內的統獨與外交政策爭議，同時以台灣主流民意為基礎，降低國際社會與中國對民進黨執政後可能改變台灣現狀之疑慮。

第二，蔡主席批評馬政府都是先有國共兩黨共識，再要求在野黨與其他人跟進，使得台灣的兩岸政策不穩定。因此，蔡主席希望透過民主機制形成台灣共識，作為建立可長可久的兩岸和平穩定互動架構的基礎。蔡主席的作法應該有助於台灣的兩岸政策穩定性，強化台灣與中國互動的籌碼，並且逐步協商兩岸和平穩定互動架構。

第三， ECFA只是一個架構協議，並不是一個FTA，目前早期收割計畫的成效與衝擊相當有限。ECFA的後續四項議題談判才是重頭戲，對台灣經濟與社會的衝擊會相當大，但是馬政府至今沒有做好談判規劃與共識建構。蔡主席強調ECFA後續談判議題的完整評估與規劃、決策與協商透明、國會與民意監督，應該有助於化解當前馬政府在ECFA後續議題談判停滯不前的困境，及強化台灣的談判籌碼。

第四，中國經濟發展高速成長三十幾年，中國的人均所得已經超過三千美元，逐步邁入小康社會，而且沿海地區人民的所得水平更是驚人，很多城市已經快速接近台灣的人均所得。中國需有一個新的政治制度與架構來處理社會利益的分配與社會群體之間的互動。蔡主席堅持台灣的民主、自由與人權的軟實力，推動兩岸公民社會的深度交流，有助於中國政治體制的順利轉型，可以創造雙贏互惠的兩岸關係。

第五，推動兩岸關係的和解，同時堅守台灣的共識與價值是相當困難的事情。儘管過去民進黨執政時，中國政府不是鐵板一塊，但也不是完全沒有原則；兩岸存在官方對話，但畢竟對話範圍有限、對話速度相當緩慢、對話頻率受政治因素干擾。在未來政策白皮書中，蔡主席應該闡述「兩岸戰略互利」的內涵，作為推動兩岸對話與互動的基礎。

第六，蔡主席在兩岸經貿篇的第一項核心理念是「提升台灣的全球競爭力」，這是台灣經濟發展的根本動力。蔡主席在兩岸經貿政策中以「尋求全球經貿戰略的平衡」作為提升台灣國際競爭力的主要方式，在產業政策當中提出以知識產業的創新研發與技術群聚作為主要手段。蔡主席應該強化對於台灣經濟自由化的政策說明，以提升台灣的全球競爭力，同時作為推動台灣與其他國家進行FTA談判的關鍵基礎。

第七，蔡主席認為台灣應該積極參與亞太經濟合作會議（APEC）推動、預計在2020-2025年之間達成的亞太自由貿易區，也提倡台灣應該與美國、歐盟、日本、印度及東協等國家和區域組織簽署FTA。無論是多邊或雙邊的區域貿易協定，台灣都將面對中國阻撓台灣參與的國際政治障礙。蔡主席要如何克服這項中國障礙，需要更詳細向選民說明。

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