祇要臺灣成為均衡經濟的平庸國家而已？！－評看蔡英文「十年政綱」的國家願景與施政意圖 - 林建山/財團法人環球經濟社社長 (台灣) - 主題論壇

祇要臺灣成為均衡經濟的平庸國家而已？！
－評看蔡英文「十年政綱」的國家願景與施政意圖

林建山/財團法人環球經濟社社長 (台灣)

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八月二十日到二十三日競逐總統大位的民進黨主席蔡英文正式公佈了醞釀久矣而眾皆矚目的「十年政綱」，這是二十一世紀跨進第二個十年之際，最大反對政黨民進黨對於臺灣下一世代國家願景的構思與選擇，極具時代意義；作為一個關心世界大局及國是變化發展的經濟學者，自宜以深目細審來察看這份事關未來國家發展的統理權人（national governance）之願景、策略思維及其資源承諾，是極其必然也是必要的。

首先從全面宏觀來看這份包括總論及18篇章共四萬餘言的「十年政綱」，整體綜納所顯露出來的是，蔡英文所完整描繪出心目中的臺灣國家願景（the vision for the state）祇不過是希望把未來十年的臺灣打造成為一個「均衡經濟的平庸社會」（The Mediocre Economy）；這樣子的願景選擇，純粹從經濟政策抉擇的理性，以至制度經濟學的評量觀點看，其實並不存在是非對錯的問題，祇是以臺灣目前國家發展所已經企達的階段水準、現在主客觀的處境條件，以及前瞻未來的機會與挑戰而言，這樣的願景選擇，是不是相對於馬英九的「黃金十年」較佳或更為高明，則是頗值得酌量商榷的問題。

就本質屬性看這份十年政綱，與其說是蔡英文競選政策白皮書，毋寧更像是在野政黨民進黨的未來十年國家願景，或對下一個世代的承諾，或是對國家未來的定義，其最為核心的基本論述是「強化臺灣、凝聚臺灣，均衡發展，讓臺灣躍升為一個小而強的自信國家」，在六個主軸的「均衡深化」之下能夠實現願景；但是這份十年政綱中，我們都完全看不到目前普世國家執政者在描繪其國家願景的規劃中，通常最為必要的「達成願景與落實策略的資源承諾」，在蔡英文的十年政綱中，却完全無以具體詳見。這種沒有資源承諾或沒有資源以支應的願景規劃或構想，依既往先進國家發展之經驗，一般都表示其所列敍之願景與策略事項，應該就會是不太可能體現達成的。

六大國政主軸的格局限縮作用力

在十年政綱中，所要凸出彰顯的最大改變，主要是在於顛覆既往老觀念與舊思維，啟動整體改革，以徹底讓這個國家大轉型：經濟政策上，揚棄唯GDP成長主義的策略移轉，訂定國家的四個新成長策略，亦即是強調內需與在地經濟的「均衡成長」，促進弱勢就業及中小企業的「包容成長」，以知識、科技引領的「知識基礎成長」，以及著重低碳節能、生態保護的「綠色成長」；在社會政策上，建立完善社會安全網，給予人民最大可能的福利服務，完整照護家庭基本需求，實現居住正義，打造公平友善的賦稅制度，均衡城鄉差距，矯正空間失衡；在永續安全政策上，扭轉唯開發主義，改採「以生態為中心」的主導政策，極力發展再生能源，因應「後核能時代」，重新肯定農業，以「永續農業」為未來施政核心（再次回過頭強化確定臺灣是「以農立國」的固陋國策？！）；在教育文化政策上，推動全面教育改革，導正教育機會不公與品質不均現象，打破「教育是社會人才篩選之機制」，推展「文化公民權」意識，深根文化並擴大文化投資，建立多元文化共同體；在政治發展政策上，擴大民主參與，落實直接民主，打破中央集權集錢，深化地方治理，以人權保障及人民利益為核心，推動司法改革，伸張司法正義，責由優勢族群扮演反省者及參與者，致力多元對話交流的族群政策，建立多元一體的公民社會；國家安全政策上，謀求在全球與區域架構下，發展「全球平衡戰略」，連結全球網絡社會，加強全民心防，整備因應威脅之安全防衛機制，永續臺灣經濟自主性，對中國的經貿關係視為全球布局之一環，建立互惠但非主從關係，尋求「全球經貿戰略平衡」，從世界走向中國。整體而言，就是要用對下一代的承諾，來決定臺灣的未來。

去造餅反開發思維與策略的大爭議

在整部十年政綱的策略擘劃中，除了臺灣願景格局的自動擠縮與囿限之外，最足以引致重大爭議的是，國家發展體制在追求效率與平等，以及謀求效益與福祉之根源的總體機制抉擇問題，也就是市場經濟國家與福利國家的政策競合問題。其實，這種有關造餅分餅孰先的爭議，是第二次世界大戰之後，首見於歐洲的，國家發展願景與策略選擇的歷史大事，歐洲國家是在1996年才正式選擇了分餅優先的福利國家體制與政策的，其最直接的效果是，所有歐洲國家的經濟成長停滯難進，生活成本與物價水準高挺，失業率從既往2-3％水準飆升到恒常總是兩位數甚且會動輒高達26-30％水準，到了90年代，幾乎所有歐洲國家，在全球經濟場域上，已都紛紛變成為B咖甚至C咖或D咖國家，原本從產業革命以來的先進富強的表象與實質，悉告頹萎淪喪，乃不得不在1995年正式透過歐洲會議機制，共同決意放棄福利國家政策，轉向美國市場經濟體制看齊，重回強調造餅優先的競爭力國家論的大陣營，亦因此而造就了90年代末到21世紀首8年的歐洲經濟大復興，以及歐洲產業經濟競爭力的大躍進。

事實上，類似的論爭也正在海峽對岸的中國掀動發起：今年四月間由廣東省委書記汪洋及重慶市委書紀薄熙來所發動的「蛋糕論」大論戰，對於政府職能角色在造蛋糕與分蛋糕（即造餅與分餅）孰先孰重，展開了各方各界的全面熱議；迄見是造蛋糕論暫居上風，想必此一發展對於中國「社會主義至上」的治國思維與國政選擇，亦必會造成極大的轉變與影響。

在蔡英文的十年政綱18個篇章中，幾乎處處遍見「揚棄唯GDP成長主義」、「反唯開發主義」的字句、論述與策略抉擇。當然，十年政綱的選擇，明明白白就是去造餅重分餅的福利國家發展政策抉擇，也是一種要以福利經濟完全取代市場競爭力經濟的重大決策選擇。祇是，就像歐洲30年挫折經驗一樣，其所明確顯露的一個基本課題：在未來十年的臺灣，若不能造出更大的餅，則哪來有可以瓜分享用的餅呢？

國家活力源開發的思維與策略

其實臺灣的創新能量（innovation capability）與企業家精神（entrepreneurship）一直是過去65年來臺灣社會成長發展的國家活力源，如何發掘、定義、在定位，及其有效配置運用，原本就應該是探討未來十年所極其必要，而且也是最關鍵重要的一種策略抉擇。創新能量的高效運用，涉及到國家人力資本開發思維與策略，涉及到菁英發展思維與策略；而企業家精神的發揮，則與打破當前仇富反商的民粹思想與社會氛圍有關。

國家人力資本投資開發，乃最近十年舉世共識認為，是當前知識經濟時代國家競爭力提升的主要變數，人力資本累積更被視為是今天國家成長以至國家是否先進抑後進的關鍵要素。在今天任何國家的人力資本投資開發，無一不是旨在強調體現國家經濟的機構永續性，反映國家生產力與競爭力的能力永續性，呈現整體社會就業會的工作永續性，以及凸顯國人健康福祉所必然必要的主體永續性。

針對國家人力資本投資開發策略，大國小國以至先進後進國家的政策抉擇，確實是各有不同的，但是，以臺灣情況，其與荷蘭、愛爾蘭及新加坡的國家發展，的確有許多本質條件的近似性，同樣都是處在有限資源、國土空間與人口規模前提下，其必採取菁英發展策略，固有其絕對不得不然的必要性。

然則，在蔡英文的十年政綱中，一面強調知識創新與全球競爭力的重要，一面却又採取的，竟是高度「去菁英發展」的思維與作法。這樣的政策性衝突與矛盾，必須有所調和與整合才對。

高度民粹導向的人力資本瑣碎化問題

另有一項重大政綱主張，直接關聯到國家人力資本開發，卻也同樣會肇致國家創新科技發展效能效率的是，在十年政綱依準民粹的政策抉擇基礎上，族群政策的「等距均衡」思維，當然也同樣會大大扭轉改變國家語文與教育政策取向，以至改變整個國家人力資本開發與創新能量之配置利用的作法。依十年政綱之願景策略，未來民進黨政府將採取把所有族群語文一律視同「國家語言」的「均衡」（尤其強調「去中國化」）政策，其實這樣的政策作法，最易肇致整個社會的平庸化，甚至導致科技發展的平庸化。因為，語文本身對國家社會，固然是一種重要的溝通、整合、融和的膠合劑，也是國家科技進步發展所必須的「知識存留、配置累積、排列組合、開發利用、乃至有效流通移轉」的關鍵載體，知識載體，在人類歷史上原本一向就是一種具有高度「自然獨占性」（natural monopoly）知識經濟表徵的典型代表工具，任何一個科技昌明、知識進歩、創新能力超卓的國家，鮮有不是語文統一、溝通工具一元化的國家，蔡英文的十年政綱所描繪未來施政所要大力推展的國家語文教育政策，不禁就要令人想起80年代早被聯合國及世界銀行認定是非洲兩個最具發展潛力國家之一的迦納（Ghana，1970年獨立前叫黃金海岸，而另一個國家是南非），卻一直到今天都猶還是停滯於貧窮困頓，既發展不起來，也進步不了的重要原因之一，正是迦納乃世界上少數擁有「16種官方語文」的國家，在族群及語文高度相互尊重之「高度社會共識需求」下，迦納整個國家的國力完全消耗在溝通上，而成為典型的「祇要有人能出國留學的，就可以當部長」的落後國家。這樣的族群及語文政策，不止使國家「平庸化」甚至使整個經濟社會之愈發「析離而瑣碎化」，根本不利於長期未來的國家吸引力與競爭力之發展。

而就此延伸開展的是，在十年政綱中對於國家優勢建構的「國際連結」要素（international connectedness），蔡英文主張所擬採取的最主要策略是「從世界走向中國」。因此，乃極力謀求「去中國化」，以至鄙棄九二共識，反對ECFA。

事實上，在當前及可預見未來，若臺灣社會果真的要自動平白放棄旁側近水的中國經濟與市場來作為國家發展的槓桿支點，則必須就要促使臺灣能夠強而有力地連結世界（全球）再反過頭來邁進中國（市場），則在這種策略前提之下，臺灣勢必須要能優先，而且更要能夠搶先，建立「邁入國際」、「連結國際」、「融入國際」的世界級經濟體及產業部門（world class economy），是則世界級的企業家精神、世界級產業企業（global business）、世界級工作職能（global skills）都是極其必要的，尤其是在臺灣已然在「世界工廠（製造業）」的職能上，早在全球場域乃至亞太場域皆已經失勢失能情況下，必須有以更高度國際化與特色規模化的服務業經濟，作為國家成長的骨幹主力，已經勢所必行。然則，在十年政綱中的仇富反商、反資本反財團、反對大投資大開發，祇求綑鎖在當地（locality）的「在地經濟」內向經濟化、「強固農業地位」的初級經濟化、「扶持弱小」的庶民經濟化、「生態原始」的初級社會化的所有願景追求策略上，最終幾乎都是共同指向一個祇能形成更為硬核式（hard core）的「經濟鎖國」，則其可以想見的結局，必定是使臺灣的大未來，勢必會歩入類近過去歐洲30年的經濟退化，甚至「迦納化」的境地，既走不上世界國際大舞台，更遑論要如何進攻中國市場或利用中國市場了。

End

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