兩岸和平協議的問題與影響 - 陳一新/淡江大學美洲研究所教授 (台灣) - 主題論壇

兩岸和平協議的問題與影響

陳一新/淡江大學美洲研究所教授 (台灣)

回上一頁

英九總統2011年10月17日提出未來十年審慎斟酌是否洽簽兩岸和平協議，初步民調顯示多數民眾表示支持。惟在10月19日馬政府表示不排除透過公投讓民意決定之後，情況生變，未來發展對兩岸關係與台灣選情的影響仍難逆料。不過，可以確定的是，馬英九總統提出兩岸洽簽和平協議的想法，對兩岸關係來說既是機遇，也是挑戰，需要兩岸共同運用政治智慧妥為對應。

在10月17日「黃金十年」最終篇記者會上，馬英九總統提出，在「國家需要、民意支持、國會監督」三項前提下，中華民國政府會在未來十年審慎斟酌是否洽簽兩岸和平協議，不會為簽而簽，也沒有時間表，並說「至少在目前來講，這倒不是最優先項目」。以三前提邁向和平協議，應是台灣在各方關切兩岸何時談政治議題下一項化被動為主動掌握議程、以攻代守的戰略思維，既提出自己的願景，也向北京下戰書設定洽簽兩岸和平協議的高標準。

促進兩岸和解制度化

首先，馬總統提出兩岸和平協議只是一項芻議，未來十年還需要審慎斟酌是否要踏出這一步。從另一角度來看，提出兩岸和平協議更像是「黃金十年」的選舉政見之一，或是馬政府對兩岸未來的一個「願景」(vision)，而非當下要做的事。

其次，兩岸洽簽和平協議的內容，主要是為兩岸的和平發展定下可長可久的大方向，既不涉統獨，也無年份限制。兩岸目前已經簽署諸如兩岸直航協議、「經濟合作架構協議」、核電安全合作協議等十六項協議之外，除了會將既有的成就納入之外，和平協議還會為兩岸和平發展定下原則、規範、規則與程序的條款。2011年5月12日，一場與華府「戰略暨國際研究中心」（CSIS）的視訊會議中，馬總統曾在一場視訊會議中表示他正著手建立的三道防線之一就是「促進兩岸和解制度化」。由此觀之，兩岸洽簽「和平協議」應是促進「兩岸和解制度化」不可或缺的一個步驟。

第三，馬總統提出三前提中的每一項要想在台灣達成，都絕非易事。以第一項前提「國家需要」而論，如果和平協議的內容不是對人民有利，符合國家的需要，則任何執政黨斷無可能取得主要在野黨的支持。而如果朝野政黨之間的共識無法形成，一旦政黨輪替，和平協議就不無可能生變。

民進黨總統參選人蔡英文10月18日表示，「馬英九總統並未獲得台灣社會普遍信賴，他要在十年內推動具高度爭議的兩岸和平協議是很危險的事」，將造成台灣社會更加分裂、更加對立，並說「馬總統過去處理兩岸問題時，沒有凝聚共識，也沒接受實質的國會監督，很難期待他未來會尊重民意，或給國會有實質監督的機會」。她說，馬總統洽簽兩岸和平協議的前提是九二共識，九二共識又是以一個中國為前提。在一個中國前提之下，又有10年的時間表去推動台灣社會高度爭議性的事情，讓很多已經對馬總統感到憂慮不安的民眾，感到更加不安。蔡英文認為，馬總統未經深思熟慮拋出兩岸和平協議，將使台灣面臨包括：(一) 犧牲台灣主權；(二) 改變台海現狀；(三) 危及民主價值；以及 (四) 破壞戰略縱深之危險。兩岸協議將台灣推入中國「反分裂國家法」所設定的和平統一框架，中國也可名正言順阻止任何國家對台軍售。

這也正是馬總統堅持要有民意支持的原因。他說，只有在三前提下，兩岸有充分信心，民意有高度共識，政府才會踏出洽簽兩岸和平協議這一步。目前，北京千番百計反對美國對台軍售，又在沿海部署大量飛彈對準台灣，兩岸自無可能洽簽和平協議。要求大陸不要再反對美國對台軍售，以及從沿海撤出飛彈，難道不是對北京的重大挑戰嗎？

馬總統不僅說兩岸洽簽和平協議要有民意支持，並說要有高度共識的民意。台灣是一個民意高度分裂的社會，特別是涉及兩岸洽簽和平協議之類的議題，社會上爭議更是激烈無比。即使和平協議獲得高度民意的支持，但一旦送入立法院審查，國會嚴密的監督勢將難以避免。

這樣做的好處至少有以下三點：(一) 由於「和平協議」事關重大，至少涉及內政、國防、外交、法制等事務；因此，國會相關委員會都將嚴格把關，強力監督；(二) 國會的嚴密監督可以讓朝野政黨在國會殿堂的激烈辯論中逐漸建立共識；以及 (三) 只有在這種情形下通過的「和平協議」內容，才不會有政黨輪替就翻案的問題，也才有助於促進「兩岸和解的制度化」。

北京對和平協議立場

儘管中國大陸最高領導人胡錦濤近年三度提及兩岸和平發展及和平協議，但是北京對於馬總統的兩岸和平協議提議是有不同意見的。首先，依照胡六點的第一點「1949年以來，大陸和台灣儘管尚未統一，但不是中國領土和主權的分裂，而是上個世紀40年代中後期，中國內戰遺留並延續的政治對立兩岸復歸統一，不是主權和領土再造，而是結束政治對立」，胡認為兩岸關係是內戰遺留的問題，胡錦濤所謂之和平協議，是為結束內戰，並指向統一。

然而，馬的和平協議，則是將兩岸目前的關係，特別是將台灣想要的維持現狀，予以制度化。

其次，依照「胡六點」的第六點「海峽兩岸中國人有責任共同終結兩岸敵對的歷史」，「兩岸可以就在國家尚未統一的特殊情況下的政治關係展開務實探討。在一個中國原則的基礎上，協商正式結束兩岸敵對狀態，達成和平協議，構建兩岸關係和平發展框架」，胡錦濤所謂之和平協議，主要是為結束這個內戰造成的敵對狀態，在國家尚未統一的特殊情況下，謀致一個和平發展的框架。

但是，馬的和平協議則是中華民國憲法架構下的「不統、不獨、不武」現狀的確保與延續，並未對未來做出任何指向。

第三，儘管二者都是主張兩岸和平，但差別在於胡的和平協議必須「指向最終復歸統一」，馬英九的和平協議則只確認不走向法理獨立。前者為「統一」的協議，後者為「不獨」亦「不統」的協議。

不過，北京即使不滿，但在選戰進入關鍵時刻，北京並不希望任何言行讓國民黨失分。北京對馬英九提出「三前提」洽簽兩岸「和平協議」的看法，相信這是基於選戰考量，即使馬連任，是否會推動都還言之過早，因此只能表達「樂觀其成」的態度。

最後，台灣總統大選情勢超級複雜，北京官方的反應態度則更趨謹言慎行，深恐捲入台灣選戰的漩渦之中。

儘管如此，不少大陸學者仍對台灣提出的和平協議予以正面肯定。例如，上海國際問題研究院台港澳研究所所長嚴安林表示，馬英九能以比較積極正面的態度推進《兩岸和平協議》的商談，對兩岸和平的長期發展是有好處的，有利於雙方建立和平發展的互動框架，即使還不是商談《兩岸和平統一協議》，但仍值得肯定。

廈門大學台灣研究院院長劉國深認為，這應是馬英九對於《兩岸和平協議》的商簽，有別於過去三年的「守勢」，採取比較正面積極的一次表述。馬英九提出「三前提」商談兩岸和平協議之說，並非無條件談判，反映了大多數台灣民眾期待，民進黨不容易對馬說法進行攻擊。他說，對於和平協議的商簽，大陸不會不切實際，或一廂情願地訂出時間表。兩岸現階段的和平進程，在於解決民生需求、推動互利互惠的經貿關係，等到多數民意都能接受時「能簽就簽」，適時建立制度化的框架。

北京清華大學台灣所副所長殷存毅認為，兩岸和平發展已是當前兩岸共識，馬英九總統能代表執政黨提出這個想法是一件很不錯的事。但他也表示，要推動兩岸和平協議，兩岸間還存在一些結構、原則性問題，包括以大陸一貫立場，大陸絕不可能與台灣以「國與國」的形式簽訂協議。

上海東亞研究所所長章念馳則指出，從2008年馬英九執政到現在，兩岸共簽署了15項協定，這對雙方都有積極意義，但兩岸的政治互信基礎仍然脆弱，如果兩岸開始洽簽和平協議，將可以為兩岸提供和平發展的良好環境，使兩岸能夠達成更多共同的心願，如果能再達成30或者40項協定，雙方的行為就能更加受到雙方法律的制約，兩岸關係就會更穩定，兩岸關係的反覆就會更減少。在兩岸關係「大交流、大合作、大發展、大融合」的局面下，和平協議的簽署非常有意義，能夠讓和平發展和「九二共識」得以法制化，使兩岸互動有一個制度保證，前景值得期待。

華府對和平協議立場

美國國務院發言人在第一時間接受媒體訪問時，僅提出制式答案，而未直接評論兩岸和平協議，表示美國原則不變，反對兩岸單方面改變現況。他指出，美國八任政府以來，一直都維持一致的政策，基於美中三項聯合公報以及「台灣關係法」的一個中國政策並未改變。美國歡迎最近兩岸關係的改善，反對任何一方單方面改變現狀，認為兩岸議題必須以和平，而且是兩岸人民都接受的方式解決。

座落在華府的智庫「史汀生中心」(The Stimson Center) 東亞部門主任容安瀾 (Alan D. Romberg) 表示，馬總統設了很高的門檻，例如必須得到民意高度支持，也必須由國會監督等等，因此是很審慎的作為與程序，不是某些人所說的一意孤行。「戰略暨國際研究中心」（Center for Strategic and International

Studies, CSIS）資深研究員葛來儀 (Bonnie S. Glaser) 則認為，馬總統列出的各項原則，代表著他對台灣人民、台灣民主的承諾，「這些步驟符合國家利益」；而在推動這項工作時，這些也是非常重要的前提。

華府布魯金斯研究院 (The Brookings Institution)、前美國在台協會理事主席卜睿哲 (Richard C. Bush) 在接受訪問時也說，馬總統有關兩岸和平協議的提議，對北京是個「有用的信號」，它讓對方知道要達成協議並不容易，也不能在未來幾年急於推動此事。他表示，美國會歡迎兩岸真正能增進台海地區和平與穩定的步驟，至於這樣的和平協議是否真能增進台灣安全，要看細節而定。

此外，當時正好前來台北訪問的「美國外交政策全國委員會」 (Committee on American Foreign Policy, NCAFP) 的美方智庫學者與專家，紛紛表達高度疑慮。該委員會成員包括：會員史瓦博 (George Schwab)、副會長柴哥利亞 (Prof. Donald S. Zagoria)、前亞太助卿羅德 (Winton Lord)、歐布萊特集團 (Albright Stonebridge Group) 資深主任李維亞 (Evans J. R. Revere) 、CSIS太平洋論壇會長柯羅夫 (Ralph Cossa)、委員會亞太安全論壇計畫專員唐珮德 (Petra Dunne) 等。最讓他們不解的是，馬總統一向都說不讓美國意外，但這次卻讓華府感到和平協議的提出有點突如其來。我方學者與專家的解釋則是，馬總統提出兩岸和平協議只是芻議，未來十年還需要審慎斟酌是否要踏出這一步。既然不是現在要做的事，也就談不上讓美國意外了。

針對兩岸洽簽和平協議的內容，我方的看法是，和平協議的內容不涉統獨，但卻要為未來兩岸的和平發展定下可長可久的大方向。除了已經簽署的十六項協議之外，兩岸和平協議還包括為兩岸和平發展定下原則、規範與規則的條款。在5月12日一場與華府「戰略暨國際研究中心」（CSIS）的視訊會議中，馬總統曾說他正著手建立的三道防線之一就是「促進兩岸和解制度化」。因此，兩岸洽簽「和平協議」正是促進兩岸和解制度化不可或缺的一個步驟。

針對馬總統提出兩岸洽簽和平協議的三項前提：(1) 國家需要；(2) 民意支持；以及 (3) 國會監督，美方智庫學者與專家深表疑惑，認為三項前提如此嚴苛，豈非讓北京感到有如水中撈月，看得到卻得不到？

的確，兩岸和平協議，較諸兩岸「經濟合作架構協議」，顯然是更高難度的工程。面對高度爭議，如果和平協議的內容不是對人民有利，符合國家的需要，則任何執政黨斷無可能取得主要在野黨的支持。而如果朝野政黨之間的共識無法形成，一旦政黨輪替，和平協議就不無可能生變。

我方告訴美方說，這也正是馬總統堅持要有高度民意支持的原因。他說，只有在三前提下，兩岸有充分信心，民意有高度共識，政府才會踏出洽簽兩岸和平協議這一步。目前，北京千番百計反對美國對台軍售，又在沿海部署大量飛彈對準台灣，兩岸自無可能洽簽和平協議。

此外，美方也懷疑馬總統為何要特別提出國會監督。我方表示，台灣是一個民意高度分裂的社會，特別是涉及像和平協議這樣具高度爭議性的議題，必然會引發朝野高度關注與爭執。即使和平協議獲得高度民意的支持，但一旦送入立法院審查，國會嚴密的監督恐怕仍難避免。

既然兩岸洽簽和平協議需要朝野政黨的共識，則不啻是對北京的重大挑戰。美方擔心，北京可能認為三項前提既然如此嚴苛，顯示台灣根本沒有誠意與中國大陸洽簽和平協議，而對台灣失去耐性。我方則表示，北京高層領導對兩岸問題都瞭解，兩岸問題絕非短期內所能解決，沉不住氣放話的人士都不是接近決策圈的人士。

美方也質疑，藍營一向不主動挑起公投問題，為何這次馬政府表示不排除透過公投決定台北應否與北京洽簽和平協議。我方則表示，透過公投來決定台北是否要與北京洽簽和平協議，也等於為台灣安全多設一道安全閥。

公投吹皺一池春水

馬總統拋出兩岸和平協議，逾半國人支持簽署。根據10月18日旺旺中時民調中心調查結果顯示，近60%的人贊成兩岸簽訂和平協議，55％的人不認同簽署協議就是走向統一；此外，有42％的人看好此議題對馬總統選情有加分作用。

在10月19日深夜提出兩岸洽簽和平協議須先交付公民投票後，馬總統20日一早親自召開記者會說明公投和平協議一事。他明確指出，推動兩岸洽簽和平協議，除符合「國家需要、民意支持、國會監督」三大前提外，還要滿足國內高度共識與兩岸充分互信；若大陸無法接受，表示兩岸還沒有高度互信，「那就再說吧！」他強調，未來推動兩岸和平協議，「一定交付人民公投」，強調公投沒過就不簽。此外，他並重砲回擊民進黨總統參選人蔡英文將台灣比做西藏是「不倫不類」，呼籲蔡英文以後不要提這種「自我矮化國格」說法。蔡英文10月21日提出「馬蔡會」邀請，以民進黨主席身分邀請國民黨主席馬英九，在一周內啟動兩黨協商，推動公民投票法修法，將「兩岸政治協商須經公投」納入公投法。

總統府發言人范姜泰基則回應說，目前的公投法已經可以適用，毫無窒礙難行之處，就目前主客觀條件而言，洽談兩岸和平協議並無急迫性，因此政府既無立即啟動修法的必要，就不會在2012年1月總統大選前，提出任何有關兩岸和平協議的公投案，馬總統更不會像民進黨在2004年一樣，利用公投綁大選。

馬總統拋出以公投決定是否商談兩岸「和平協議」之後，大陸官方雖刻意保持低調，但在天津舉行「江陳會談」期間，國台辦主任王毅還是強調「先經後政」的談判思路，認為有助於為將來解決複雜敏感問題累積共識，創造條件。他指出，「九二共識」是開展兩會商談的前提和基礎。認同並維護「九二共識」，兩會才具備開展商談的必要條件。否則，不僅兩會商談將陷入停頓，兩岸關係也會受到嚴重影響。

在公投議題冒出之後，總統大選出現新變化，藍綠差距拉近至5％，逼近歷史新低。依據10月24日旺旺中時民調中心選情追蹤民調，在87％有投票意願的選民當中，當三組人選時，馬吳配的支持度是41.6％，英嘉配的選票有36.3％，宋林配為10.6％。由趨勢發現，藍綠差距由五天前的10％縮小為5％，英嘉配在中部地區甚至小贏馬吳配2％。國民黨發言人賴素如昨天表示，馬總統丟出兩岸簽署和平協議議題即遭民進黨抹紅、扭曲，國民黨會努力向選民說清楚，簽署和平協議不等於統一。

同時，根據聯合報的民意調查，有39%民眾認為，馬總統提出兩岸洽簽和平協議是為了避免兩岸開戰，但也有27%覺得是為了促進兩岸統一，1.3% 無意見。民眾是否贊成兩岸洽簽和平協議？調查顯示，41%樂觀其成，29%反對，29%無意見，看法分歧。關於兩岸和平協議構想，民眾共識度最高的是未來應經由全民公投方式決定是否簽署，占67%，僅17%認為無需公投。泛藍支持者有69%贊成兩岸洽簽和平協議，54%相信馬總統提出這項主張是為了防止兩岸戰爭；泛綠支持者則是59%反對兩岸洽簽和平協議，45%認為這項主張是為了兩岸統一。無論藍綠支持者，都有70%以上支持以公投方式決定兩岸是否洽簽和平協議。

10月24日，馬總統進一步提出十大保證：「一個架構」，即在中華民國憲法架構下，維持台海不統、不獨、不武的現狀；「兩個前提」是國內民眾達成高度共識，兩岸累積足夠互信；「三個原則」是國家需要、民意支持、國會監督；「四個確保」則是確保中華民國主權獨立與完整、確保台灣的安全與繁榮，確保族群和諧與兩岸和平、確保永續環境與公義的社會。馬總統在完整建構的「十大保證」中，對於比和平協議引起更大爭議的公投卻僅一句話帶過。顯然，他已不想對公投多做著墨，只想淡化公投，清理戰場，希望將焦點導回和平架構論戰的常軌。

馬英九拋出兩岸和平協議的議題之後，民進黨立院黨團順勢推動《公投法》修正草案，強制限定兩岸間所有政治協商，事前事後都需交付公投，最後在藍營強力動員封殺下，全數遭到擱置。國台辦發言人楊毅表示，結束兩岸敵對狀態，是兩岸關係和平發展的必然前景，政治議題遲早會面對，雙方應努力累積共識，為破解政治難題創造條件。至於公投，楊毅表示，凡是涉及兩岸關係的重大問題，都應該考慮兩岸同胞的願望。

針對民進黨推出《公投法》，楊毅指出，凡是涉及兩岸關係的重大問題，都應該考慮兩岸同胞的願望，有利於確保兩岸關係的穩定發展。「政治協商是一個不斷創造條件，將來水到渠成的事情，不應該允許任何政治勢力借機進行政治炒作，撈取政治利益。」

事實上，馬政府只是在蔡英文提出兩岸和平協議必須透過公投定案之後，才被動表示未來不排除公投，讓民眾做出最後決定。由於台灣已經歷兩次公投綁大選；因此，不僅台灣人民已經不再視公投為洪水猛獸，而且中國大陸也已習慣台灣的選舉操作而不再像已往那樣擔心公投。事實上，公投也是民主國家反映民意的方式之一，何況馬政府也無意利用和平協議公投來綁大選。更重要的是，透過公投來決定台北是否要與北京洽簽和平協議，也等於為台灣安全多設下一道安全閥。

最後也是最重要的就是，既然兩岸洽簽和平協議要獲得台灣朝野政黨的共識與支持，則不啻是向北京下戰書。從今以後，中國大陸必須在各方面做得更好。例如，為了讓台灣人民認同，中國大陸就有必要先從守憲與行憲做起。為了讓台灣人民更能接受兩岸洽簽和平協議，中國大陸就有必要展現對人權的尊重，真正成為一個「以人為本」的政府，讓溫州動車事件草菅人命的事永不再歷史重演。對岸所作所為不僅要讓藍營滿意，也要讓綠營滿意。除了藍綠陣營滿意之外，台灣屆時是否有迫切需要與對岸洽簽「和平協議」，這樣做是否符合台灣的國家利益，以及兩岸是否在完全對等的情形下洽簽「和平協議」，都是台灣需要考慮的因素。在2011年國慶演說中，馬總統希望大陸在慶祝辛亥百年之際，必須要正視中華民國的存在；現在看來，倒像是某種性質的預告了。

當然，中國大陸若能自我調適成功，產生蛻變，而台灣人民也能形成高度共識，則兩岸和平協議不無可能終底於成。從這個觀點來看，洽簽和平協議的提議，對兩岸來說既是機遇，也是挑戰，需要兩岸共同運用政治智慧妥為對應。

End

回主題論壇