ECFA之後的兩岸經貿關係── ECFA及其不滿者 - 洪財隆 / 清華大學「中國研究學程」兼任助理教授 (台灣) - 主題論壇

ECFA之後的兩岸經貿關係──
ECFA及其不滿者

洪財隆 / 清華大學「中國研究學程」兼任助理教授 (台灣)

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自由化的爭辯一般集中在「開放 vs. 內部穩定/所得分配」這兩道政策目標之間，但在兩岸則還要再加上複雜的政治認同與國家安全、甚至主權爭議。

儘管兩岸有這些麻煩的問題，中國甚至在2005年制訂「反分裂法」，明訂為了統一必要時不排除使用武力，但自從2008年5月台灣主採「擱置主權爭議」（其實往往流於台灣單方面downplay主權）、相信或假裝（pretend）可以「先經濟後政治」的政黨上台以來，兩岸隨即恢復自1995-1996台海飛彈危機所中斷的制度性協商，並在這段期間透過台灣海基、中國海協兩會，迅速簽訂14項協議與一項聲明（主要是直航、觀光、金融MOU等經貿等便捷化與司法合作等功能性議題），大幅度鬆綁兩岸經貿與人員往來障礙，其中要以甫在今年6月29日在中國重慶簽訂、預定明年（2011）元月開始實施的ECFA（兩岸經濟合作架構協議）最為重要。

首先，兩岸關係不僅關係兩岸，ECFA作為兩岸和解的成果與指標，未來會不會由經濟整合朝向政治整合發展，或其速度為何，也都涉及東亞區域和平與安全，但這部分比較不是本文重點；

其次，ECFA作為自由化經貿政策，其實就是WTO架構下FTA（自由貿易協定），其在台灣內部所造成的經濟產業影響，主要是源於FTA的優惠性此一特質。

ECFA的優惠性（preferentiality），亦即超越WTO最惠國（MFN）待遇，必然導致兩岸經貿關係更加密切，甚至加劇台灣對中國原已存在的「不對稱互賴」（台灣超過四成的出口市場集中在中國（含香港），但台灣市場約只佔中國總出口2.3％），經濟產業與政治意涵兼具。也因此在台灣內部引發相當大的反彈，反對者或懷疑者甚至欲尋求公民投票程序加以杯葛，甚至可能被當成2012年台灣總統大選的「信任投票」。

另外，ECFA的排他性(exclusivity)也可能會對跟台灣在中國市場競爭的國家（尤其是韓國）造成負面影響，尤其是可能反而加速原本陷入延宕的中韓FTA進程，且是否足以牽動方興未艾的東亞區域主義發展，也值得觀察。

再者，ECFA跟一般的FTA一樣，除了上述的經貿政策之外，更富有經濟戰略（economic statecraft）意涵，且兩者息息相關。經濟戰略尤指一國政府「藉由經濟手段來達到經濟目標或非經濟目標」，尤其是從1990年代末期東亞區域主義蔓延，特別是「東協加N」（如東協加一與東協加三等）等雙邊協定的簽署或區域合作相關倡議，更對原本已屬複雜的兩岸關係，添增額外的區域與國際面向影響途徑。

台灣以往只在政治外交上被邊緣化（marginalization），隨著區域主義興起，現在甚至連經貿領域也逐漸感受到此一壓力，即使經貿意義的邊緣化其實並不容易實現。

但東亞區域主義，不僅開啟了中國正式參與東亞經貿合作的管道，更讓中國「意外地」從此多了一項在國際政經舞台上壓縮台灣生存空間的新工具，連同封鎖台灣加入其他國際組織，造成「累積性孤立」（cumulative isolation）效果，誘迫台灣當局主動要求簽署ECFA。

上述的誘迫指正面誘因（市場）與負面脅迫（被邊緣化）同時具備。脅迫（coercion）尚有選擇，至於強制（imposition）則別無選擇。而無論是脅迫或強制因干預自由選擇，或者說只要不是出於自願或國家自由意志，都將降低被誘迫國家的整體福利，比如透過主體性或自主性流失來呈現。

最後，ECFA雖因涉及關稅減免而屬於WTO架構下的FTA（自由貿易協定）無誤，但由於馬政府難以理解的急迫態度（從2009年初正式倡議以來即宣稱非簽不可且愈快愈好），以及兩岸經貿關係的確有其特殊性或「高度政治化」（politicization）等兩大原因，ECFA的設計與自由化進程，顯然與一般FTA差異頗大，其中最大特色之一就是「打帶跑」（hit and run），並沒有明訂自由化時程，這也和一般FTA在一開始就會講明「計畫與降稅時間表」（”plan and schedule”）的作法明顯不同，以致欲做經濟效應評估並不容易。

「早期收穫清單」主要包括分兩年三階段實施的貨品貿易部分，中國對台灣進口值達138.4億美元、539項的農工產品免關稅，占中國自台灣進口金額16.1％；至於台灣對中國進口金額計28.6億美元、267項工業產品免關稅，占台灣自中國進口金額10.5％。早收清單另外涉及少部分的服務貿易（跟FDI或投資密切相關），包括非金融服務業雙方各開放8項，以及金融服務業台灣開放銀行業，至於中國則開放給台灣3項，分別為銀行業、證券期貨業與保險業。

ECFA另具有以下兩點特色。

其一，ICT（電子與通訊）產業因ITA（資訊科技協定），兩岸已高度整合，所以ECFA的製造業部分主要涉及傳統產業；台灣的農業部門完全被排除在外，包括截至目前仍禁止中國進口的有830餘項，以及其他已按WTO MFN開放進口的1427項；

其次，如果玩真的（但會讓台灣產業產生巨大調整並可能惡化內部所得分配，所以不容易），ECFA對台灣的經濟衝擊應在後續談判。由於ECFA必須繼續談判，最後朝「實質多數」（WTO用語則為絕大部分”substantially all the trade”）的貨品貿易與「眾多部門」的服務貿易都自由化的方向邁進，所以合理推測真正的經濟產業與就業衝擊，將發生在日後的談判回合後。一般而言，到時候台灣的弱勢產業、內需產業、中小企業，以及特定產業的中下游將最容易受到ECFA衝擊，並在農產品不動的情況下，台灣開放的壓力主要集中在工業產品，尤其是零關稅的產品如果落在原先禁止中國產品進口的1378項中，則影響將比已經開放的7201項較大。
台灣對中國的經貿往來單方面設限，截至目前台灣仍禁止高達2200餘項的中國農工產品進口、絕大部分的服務貿易，以及陸續開放或部分鬆綁的投資設限等。上述台灣禁止中國農工產品進口的比率，約佔台灣進口項目的20％。

總之，也因為ECFA上述優惠特質，不僅已超過台灣內部頗具共識的「經貿正常化」階段，且如果ECFA 之後台灣仍然無法跟重要經貿夥伴簽署FTA，突破被區域主義（尤其是東亞）邊緣化的困境，更將導致台灣經貿lock-in在中國市場。強調台灣主體性的人認為，如此一來將讓中國「以經促統」的對台最高戰略取得優勢（leverage）、戰術上獲得攻堅工具（as a wedge）。

屆時，一方面馬政府將讓台灣人民對突破經貿邊緣化的高度期待落空，另一方面北京也很可能因此成為代罪羔羊而不利於未來兩岸關係的持續與和平進展。

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