從我國立場看東海與南海爭議 - 陳一新/淡江大學美洲研究所教授(台灣) - 主題論壇

從我國立場看東海與南海爭議

陳一新/淡江大學美洲研究所教授(台灣)

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日前中國時報與大陸環球時報的民調顯示，過半數兩岸人民支持雙方共同合作解決釣魚台列島爭議，甚至部分政治人物也主張政府不必急於撇清。隨著中日、台日釣島衝突不時有升高之勢，究竟我國應否與大陸聯手保釣，和馬英九總統所主張的｢寸步不讓」有無扞格之處，已成為各方矚目的焦點。

為何我國不能與大陸聯手保釣？

理論上來說，一個民主國家政府的施政就算不必完全以民意為依歸，至少也要相當程度尊重民意調查的結果。中國大陸1,502受訪者之中， 85.3% 支持兩岸合作保釣，僅8.8%反對；台灣1,500受訪者之中， 51.1% 暫成，27.5% 反對。問題是，即使兩岸政府都聲稱擁有釣魚台列島，但若北京與台北都主張以民意為依歸，合作保釣，並繼之以行動，則兩岸與日本恐怕很難有迴旋空間。
雖然聯手保釣不一定會導致兩岸與日本兵戎相見，但兩岸既然合作保釣，就不能沒有戰爭的準備，因為即使是擦槍走火也可能導致戰爭，更不用說有心人可能故意讓小事擴大，蓄意將爭端、衝突引導至戰爭的道路。
國際間領土主權糾紛的解決以和為貴，也就是先透過外交、軟硬實力的靈活運用等方法，戰爭只是不得已而為之的最後訴求。不只是對我國而言，對中國大陸、日本來說，為保釣發動或陷入戰爭，都非上策，因為三方都可能因戰爭爆發而陷入難以預測的危機。
對中國大陸而言，戰爭固有可能轉移內部問題的效果，但也不無可能激發國內政治、經濟、社會的矛盾。就日本而論，海空軍或許稱雄東亞，但兵兇戰危，一旦戰爭爆發，剛有起色的日本經濟可能再度重挫。以我國來說，我國經濟自兩岸關係四年多前好轉以來，漸入佳境，若是為兩岸聯合保釣捲入戰爭，不但經濟受到負面影響，而且也無法再以｢和平促進者」自居。
另一方面，兩岸互信不足，也是讓我國無法與大陸聯手保釣的主要原因。北京不僅千方百計阻撓美國對台軍售。甚至也與｢棄台論」學者一搭一唱，主張修正｢台灣關係法」，有意鬆動我國在美國國會的牆角。儘管兩岸存有外交修兵默契，但是大陸仍在許多國際場合阻擋我國參與或在海外僑社進行分化。更何況，一旦我國陷入兩岸聯手保釣的漩渦，就很難全身而退，而會愈陷愈深，不克自拔。
此外，在兩岸合作保釣之際，也難保大陸不會覬覦台灣，趁我國為保釣疲於奔命時乘勢一舉而下。就算北京誠意與台北合作保釣，但是真正的問題卻才剛剛開始而已。下一步，兩岸是否要合作保衛太平島？甚至整個南海？需知國力有時而窮，中國大陸或許本錢雄厚，我國卻國力有限，豈能任意揮霍？
更重要的是，一旦兩岸合作保釣，就是我國對大陸心防瓦解之始。從合作保釣、保衛太平島，到整個南海，我國人民勢將一步步受到兩岸媒體對民族主義的操弄，而漸漸與大陸從遙相唱和到同仇敵愾，進而合而為一。這當然遠比阻我軍售與推動｢棄台論」更為有效，但卻絕不符合台灣絕大多數人民所主張的｢維持現狀」與國家安全。從北京的角度來看，兩岸合作保釣正是邁相兩岸統一的第一步。這也正是北京倡言兩岸共維南海主 (祖) 權不成，又全力推動兩岸合作保釣的原因所在。
讓我國朝野不安的是，北京希望兩岸合作保釣，除了具有促統的目的之外，也有分化我國與美國關係的戰略意圖。不論是馬總統這次五二○就職演說提到的｢鐵三角」，或是去年五月和華府智庫｢戰略與國際研究中心」(CSIS) 視訊會議所說的｢三道防線」，美國都是對台灣安全承諾的最重要來源。可以確定的是，一旦兩岸合作保釣，華府必然會對台北不滿，認為我國與美日站在對立面。影響所及，不僅美國對台軍售受到波及，而且也為奄奄一息的｢棄台論」提供新的口實。

南海風起雲湧我國如何因應？

南中國海是全球最引起爭議的地區，我國身處眾多聲索國之間，加上美國又與其中若干國家聲氣相投，與中國大陸在南海地區形成平分秋色之勢，更使得我國很難做左右袒，如何自處，煞費周章。
我國外交部一向主張，南海地區屬於中華民國固有領土及水域。惟實際上，南海地區複雜之程度較諸釣魚台列島爭端猶有過之而無不及，我國、菲律賓、中國大陸、越南、馬來西亞與汶萊分別主張擁有南海部份或所有主權，我國在南海區域幅員最大的太平島上目前有接受海軍陸戰隊訓練之海巡署服役之官兵駐防，菲律賓則占有第2大的中業島，大陸也準備在永興島長期駐軍。
在美國、日本、澳大利亞、印度等國都捲進了南海紛爭之後，南海爭議更是高度複雜化。雖然黃岩島對峙事件暫時進入尾聲，菲律賓總統發言人陳顯達也表示願與中國大陸和平解決爭端，但他仍強調菲方不會放棄對黃岩島的「主權要求」。此顯示，中、菲黃岩島主權之爭仍有可能隨時再起。
最近，菲律賓參議院以17比1的票數，三讀通過參議院第788號決議案，承認菲律賓－澳大利亞互訪軍隊地位協定（SOVFA），使懸置已久的菲澳軍事協定正式生效。同時，美軍太平洋司令洛克利爾（Samuel Locklear III）則於專程訪問馬尼拉，不僅進一步確認美菲相互防禦協定依然有效且穩固之外，也讓美國瞭解如何協助菲律賓提升國防能力。
在7月間柬埔寨首都金邊召開「東協區域論壇」會議期間，美國與歐盟發表聯合聲明，強調各方應以「和平、外交與合作方式解決爭端」，敦促中國大陸國與東協盡速啟動「南海行為準則」的談判。然而，在第45屆東協外長會議上，與會國家卻連續5天陷入南海主權爭端，場面不時劍拔弩張，而且最終並未形成共識，首次打破會後發表聯合公報的慣例。
美國國務卿希拉蕊在前往金邊之前訪問河內，與越南外長范平明會晤，為河內撐腰的意味甚濃。日本外相玄葉光一郎14日則在河內與越南外長范平明舉行會談，雙方就加強海上安全合作、日本協助越南提高海上巡防能力等達成共識，三國非正式聯盟隱然成形，目的顯然在於制衡中國大陸。在日美兩大國的大力支持之下，越南未來至少會在南海爭議上立場時更為強硬。
另一方面，中共中央軍委正式決定在海南省三沙市設立警備區，並以南海西沙群島的永興島為基地，長期部署海軍艦艇和軍用飛機等裝備，強化在南海的軍事力量，讓三沙市同時管轄南沙、中沙和西沙群島。駐永興島的西沙水警區在三沙市成立後，將成為駐三沙的部隊。針對此一發展，馬尼拉與河內都向北京表達強烈抗議。
此外，我國國安單位7月中旬曾與相關部會研議擴建南沙太平島跑道，將跑道延長500公尺，消息曝光後，越南外交部國家邊境委員會立刻宣稱，越南對於西沙（越稱黃沙）和南沙（越稱長沙）在法律和歷史層面，都有明確且不可侵犯的主權。若未經准許，任何一方在南沙群島進行任何活動都是違犯越南主權，違反國際法，特別是1982年聯合國海洋法公約，違反「南海共同行為準則宣言」（DOC），使南海情勢緊張化。越南學者最近更拿出早年收集的清代地圖，以歷史考證方式證明，西沙和南沙群島屬於越南。
南海風雲日急，影響所及，連印度也對本區產生新的興趣。中國大陸將印度正在探勘中的南海油氣區塊公告對外招標，促使新德里立場轉趨強硬。越南又對印度提出延長探勘契約兩年的新條件，在中越刻意較勁之下，本已決定退出的印度現在有意續留南海。
隨著南海地區域各國動作頻頻，並積極串聯推動外交攻勢，我國在南海主張的U形線（或謂九段線）已岌岌可危。周邊國家不是從聯合國海洋法公約的法理基礎上挑戰兩岸共同主張的U形線，就是透過捕魚、探勘油氣，甚至採取立法行動主張島礁主權等具體動作，挑戰U形線主權的法理基礎。
就我國而言，太平島是我國在南海主權爭議中最重要的資產。太平島是南海最大島嶼，基礎設施最為完備，有機場跑道與碼頭，並有太陽能光電及熱水設備。大陸近年不斷鼓吹兩岸在太平島建漁業基地、搜救中心，惟北京所覬覦太平島的是該島的地緣戰略與經濟價值。太平島位置適中，距菲律賓、越南、馬來西亞都很近。如果太平島落入大陸手中，一旦大陸與周邊國家發生衝突，島上駐軍就可迅速投射。
美國對我國對南海地區和太平島的立場與政策也高度關切，多次在二軌會議上建議我國，擴建太平島通訊、救援相關設施，積極協助南海國際自由航行權的落實，以在戰略目標上與東協、日本與美國遙相呼應。惟當我國要求華府將南海問題5國會議擴充為6方會議，容納我國參與，以讓台灣在維護南海安全航行權問題上扮演更積極的角色時，美國卻未置可否。
基於不少國家都宣稱在南海或部分地區具有主權、我國在南海的主權主張、國家實力、現實利益、大陸及美國因素的綜合考量，我國似應考慮採行以下政策，以讓國家利益的最大化。
首先，我國外交部一向主張，無論就歷史、地理及國際法而言，南沙群島、西沙群島、中沙群島、東沙群島及其周遭水域，均屬中華民國固有領土及水域。此一原則與立場不容改變，我國在今後應該因事、因時、因地而制宜，做出符合國家利益的宣示。
其次，針對南海問題，目前我國的立場是兩岸沒有聯手合作的空間。然而，
南海問題畢竟和釣魚台列島爭端不同。如果北京同意將南海問題5國會議擴充為6方會議，讓我國參與，未來兩岸未始沒有尋求共識的空間。
第三，我國應繼續要求美國將南海問題5國會議擴充為6方會議，以讓我國參與，讓台灣在維護南海安全航行權問題上扮演更積極的角色。
第四，在適當時機，我國應恢復行之多年的慣例，正式派遣海軍陸戰隊進駐太平島，並增加加農砲、迫擊砲等傳統軍備，以增強太平島的戰力。
第五，我國應對外宣稱：延伸太平島機場跑道或在太平島的任何部署或構築工事，都是行使我國主權的範籌，不容他國干預。基於此一主張，延伸太平島機場跑道，以供C-130運輸機起降與擴建可供軍用碼頭等相關設施，以提供更充裕的國際航行安全服務，以增強太平島的防務與確保領土主權，都是義所當為之事。
第六，我國應要求美國勸阻越南不要再虛聲恫嚇，反對我國延長太平島機場跑道。否則，我國將考慮在太平島部署新型多管火箭砲、防空飛彈，甚至雄風飛彈，以確保太平島具有嚇阻或擊潰敵人進犯的實力。
最後，有關太平島周邊海洋資源開發，我國應秉持「主權在我、擱置爭議、和平互惠、共同開發」的基本原則，公開徵求國際合作共同開發南海資源

結論

2011年，馬總統曾對兩岸｢和平協議」設定三個條件，分別是民意支持、國會監督與國家需要。面對像兩岸合作保釣這麼重大的議題，這三個條件當然也非常適用。從表面觀之，台灣受訪者之中過半數支持兩岸合作保釣，似乎代表主流民意，但若對受訪者提供前述所有不符合台灣絕大多數人民所主張的｢維持現狀」與國家安全，相信民調數字必將有所改觀。保釣與｢寸步不讓」當然是馬政府的既定政策，但卻不能假手他人，更不能與大陸聯手。
南海問題較諸釣魚台列島問題更為複雜，目前我國的立場是兩岸沒有聯手合作的空間。但如北京同意將南海問題5國會議擴充為6方會議，讓我國參與，未來兩岸未始沒有尋求共識的空間。

End

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