解南海危局兩岸需共同作為 - 楊仁飛/廈門市臺灣學會副研究員（大陸） - 主題論壇

解南海危局兩岸需共同作為

楊仁飛/廈門市臺灣學會副研究員（大陸）

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在今年7月舉行的東盟外長會議上，美國國務卿希拉里要求中國早日同意展開具有法律約束力的《南海行為準則》磋商，以多方一致的外交方式解決南海主權爭端，顯示美國越來越赤裸裸地干預南海紛爭。會上，菲律賓、越南企圖綁架整個東盟為其南海政策與行動背書。會後，7月20日東盟外長發表南海問題六原則，強調以和平方式以及遵循包括海洋法公約在內的國際法尋求解決南海爭端，顯然東盟內部儘管充滿分歧，但仍尋求一致對外的聲音與力量。由此可見，局面日益複雜化、衝突日益尖銳化，處理方式日趨多邊化，已成為新時期南海爭端的新特點與新趨勢。

南海危局臺灣挑戰大

這一輪南海危局，是在美國戰略重返亞太的情況下發生的。雖然臺灣在美國新的亞太戰略中的地位與重要性有所提升，美臺關係不斷深化，但美國對臺灣的影響與控制也與日俱增。從長遠來看，這將加深中國大陸的憂慮與疑慮，從而直接影響兩岸關係行穩致遠。

與此同時，美國蓄意炒熱南海爭端，力推南海爭端國際化，縱容、支持菲律賓與越南等南海聲索國非法侵佔我南海島嶼以及在南海進行石油開採，這些所作所為已損害臺灣所堅守的南海主權完整性，也從法理與現實層面挑戰臺灣的南海主權訴求。

如今詭譎多變的南海形勢也使得臺灣現有謹慎小心、保守消極的南海政策難以為繼。臺外事部門官員田中光雖然在今年多次公開宣稱，“如果我們AGGRESSIVE一點的話，可能會造成一些後果”，“我們是走一步看一步”，但是越南、菲律賓在南海問題上咄咄逼人，越南將整個西沙、南沙劃入其領土之內，甚至闖入太平島水域肆意挑釁，使得臺灣現有南海策略面臨調整的壓力。

而且，在新一輪南海爭端處理過程中，美國、菲律賓、越南等國不願看到兩岸聯手，臺灣劃地自牢多次表示兩岸南海不合作，這種姿態勢必使臺灣面臨被進一步邊緣化的窘境。

消極策略現實考量

顯然，臺當局目前所採取的南海政策，除了現實利益考慮外，也透露出某種無奈。

實力是對外交涉的基礎。臺灣並無“主權國家”的身份與地位，而且南海問題不僅是臺灣內政問題，也牽涉兩岸關係以及複雜的國際關係，以臺灣現有的軍事、經濟實力以及國際地位，臺灣以守待變，走一步看一步有其必然性，這也是臺當局在南海問題上難有作為、消極應變的根本原因。

內部共識是對外交涉的後盾。民意雖然是雙刃劍，但在大多數情況下，也是政府決策的重要依據。目前島內民意對兩岸南海合作、臺灣如何守衛南海關注不夠，未形成影響臺當局南海戰略與政策轉型、調整的內部輿論環境。臺灣島內政治生態對政府的決策制肘力強。如今，經濟、民生議題及國民黨黨務改革拖住了馬英九第二任期施政的腳步。藍綠朝野對南海主權的立場與政策有根本性差異，臺內部難以形成清晰且被社會廣泛接受的整體南海戰略與政策。

外部環境也令臺灣難有作為。在當今南海主權爭端的雙邊與多邊格局中，臺灣的戰略空間與政策發揮餘地並不大，反而受到大國之間較量、中國與東南亞國家關係發展、南海主權聲索國態度、策略的影響。其中尤以美國對臺灣影響力最大，美國有關人士曾在臺灣一場內部南海研討會上，明確告訴臺灣不可與大陸合作，而菲律賓、越南官員也對臺灣提出相同要求。因此，外部因素，特別是美國因素對臺灣現有南海戰略與政策產生較大的制約。

南海戰略悄然轉變

危機也是轉機。形勢倒逼臺灣當局在南海問題上必須有所作為。

從種種資訊來看，臺灣當局正在改變消極待變的心態與做法，採取較積極有為的政策。

對內，跨部會的海洋委員正在籌設中，預計今年年底至明年初正式運作，這一機構將突出臺灣的海洋政策協調，同時為臺灣捍衛海洋權益、開拓“海洋外交”提供新的平臺與機遇；臺當局近年來低調組織民意代表、學生以及一些機構到太平島考察；國防部門日益加強對太平島的常規防衛能力，以此表達臺灣捍衛南海現有疆域與主權的決心。

對外，臺灣較好運用佔有南海優勢地位與相關資源的有利條件，與東南亞相關主權聲索國進行“利益議價”，諸如保持緘默換取臺菲、臺越官方關係的進展。今年中菲黃岩島衝突過程中，臺灣與菲律賓正在洽談免簽證事宜；越南軍艦逼近太平島之時，正值臺越簽署“臺越觀光合作瞭解備忘錄”之時。這些時間點之巧妙重疊，反映出臺灣確有利用此輪南海危機，拓展東南亞國家關係的考慮。正如臺“國安局長”蔡得勝去年與今年在“立法會”作業務報告時多次表示的那樣，臺灣在南海、東海問題上存在力量與價值，這種力量與價值可能是臺灣議價的力量。

此外，臺美正強化在南海的軍事與非軍事合作。與公開拒絕與大陸合作的立場不同，臺灣贊成、支持美國有關南海的立場與聲明，迎合以所謂海洋法公約與多邊機制解決南海爭端的美國倡議；臺美在南海的各項合作正在悄然進行，如臺美高層就南海議題進行溝通，臺美南海地區情報共用、氣象監測等方面的合作也正在推進中。

總之，隨著南海局勢的日益複雜化、多邊化、國際化，臺當局的南海戰略與政策必須有所改變，有望採取更加主動、明晰的戰略，並且綜合運用經濟、文化、民主軟實力，在美國、東南亞、中國大陸之間尋找不同的利益契合點與勢力平衡點，從而達到臺灣既能守住維護南海主權底線，又能從中獲得更大益處的多元目的。

不過，馬英九第二任期一開始就面臨內外交困的局面，其南海戰略與政策調整的幅度有多大，值得繼續觀察。

抓住南海合作機會之窗

儘管馬英九連任之前及連任之後，對兩岸和平協議設置了高門檻，又高調提“一國”為“中華民國”，為今後兩岸關係的發展投下陰影。

但兩岸南海合作日具迫切性。在過去的半個多世紀中，兩岸因為處於敵對狀態，忽略了對南海主權的捍衛，致使東南亞一些國家乘機佔據了南海許多島礁，釀成兩岸難以承受的傷痛。如今這些國家試圖將非法佔有合法化，並拉攏美、日等大國為其撐腰，使得兩岸共同的南海主權與利益正面臨前所未有的挑戰。依如今形勢之發展，大陸與臺灣已無法獨立應對，也無法避免挑釁，唯有合作，方能解兩岸南海共同之危局。

事實上，兩岸南海合作空間巨大。兩岸在政治議題解決之前，仍有許多事務性以及低敏感度的領域可以開展交流與合作，諸如南海歷史與法律研究，這是兩岸應對南海挑戰最基礎性且有重要意義的課題，可以通過雙方專業人員的努力，強化我南海主權的歷史與法律證據。此外海洋環境保護、南海考古與旅遊、南海資源共同開發、突發狀態下彼此人道協助與海上災難救援等議題上，兩岸有充分合作的基礎與可能性。

可喜的是臺灣島內出現了呼籲兩岸南海與東海合作的聲音。島內學者劉複國認為，臺灣應該有更積極、更具體的做法，才能爭取到能見度與發言權。宋燕輝認為，兩岸應思考在南海合作爭取雙贏。甘逸驊指出，兩岸在南海問題上存在複雜多變的互動關係，南海議題同時關係到兩岸的實質意義與政治象徵意涵，建議在雙邊關係逐步解凍後就低敏度的議題著手進行，循序建構兩岸在南海的“信心建立措施”，建議兩岸先建立南海合作議題對話論壇，官方建立危機管理對話管道，以及兩岸就臺灣參與國際南海問題進行對話協商。國民黨“立委”林郁方鼓勵“政府”採取積極作為，提醒民眾重視南海問題。剛出任臺“中油”董事的邱毅7月22日表示，臺灣“中油”與大陸的“中海油”應該共同探勘南海海域豐富的海洋原油，當下南海領土爭議，兩岸應共同面對，一起對抗侵略，兩岸若能在太平島攜手合作，將遠比兩岸在釣魚島合作還要容易、條件也最為成熟，他說，“先太平、後釣魚，之後平潭島共同開發也不成問題”。

兩岸南海合作應強調以點帶面，逐步推進。要利用兩岸現有交流、磋商機制，在“兩會”、國共論壇、海峽論壇等平臺增設南海、東海議題，鼓勵兩岸的專業機構與人員進行多層面的交流，提出應對之策，為官方決策提供科學依據。要以共同開發為立足點，探索兩岸企業、專業人員共同設立海洋合作機構或基金等各種可行性模式，逐步就一些容易推進的議題進行由低到高層次的交流與合作。大陸首座自行研發的第六代深水半潛式鑽井平臺“海洋981”於今年5月在南中國海域開鑽以及臺灣“中油”在太平島開始進行石油勘探等，這些均蘊含兩岸南海開發合作的契機，應先由兩岸企業進行技術層面上的合作，鼓勵雙方的專業人員及資本參與到相關專案中，必要時提升到官方層面，一步一步營造兩岸南海產業合作之實。

當然，兩岸均應以更廣寬的視角，更包容的心態，考慮彼此的利益訴求，採用兩岸均可接受的方式，以南海試驗區的形式，有序推動兩岸南海各個領域的合作，從而使南海合作成為今後兩岸關係繼往開來的新推動力。

End

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