東海問題中的美國因素 - 潘飛/中國社會科學院臺灣研究所台美關係研究室助理研究員 (大陸) - 主題論壇

東海問題中的美國因素

潘飛/中國社會科學院臺灣研究所台美關係研究室助理研究員 (大陸)

回上一頁

目前國內關於東海問題的內涵並未有明確界定，但從中日在東海問題上的實際爭端及各種研究來看，該問題主要包括三個方面：東海海域專屬經濟區和大陸架劃界之爭，釣魚島及其附屬島嶼的領土主權歸屬問題以及東海海底油氣資源之爭。東海問題的本質是釣魚島歸屬問題，東海問題中的美國因素主要集中體現在美國如何介入和影響中日釣魚島之爭，阻礙東海問題的最後全面解決。

一、東海問題的本質是釣魚島問題

東海問題的本質之所以是釣魚島歸屬問題，一是中日東海爭端的爆發，肇始於20世紀60年代位於東海海域的釣魚島及其附屬島嶼（日本稱「尖閣列島」，本文簡稱釣魚島）周邊發現蘊藏豐富的石油資源，極大刺激了日方對東海海底資源以及釣魚島領土主權的爭奪。二是目前中日對釣魚島的主權歸屬，以及釣魚島列島在東海劃界中的作用存在嚴重對立和分歧，是雙方解決東海問題的主要障礙。在海域劃界問題上，中國主張按大陸架劃界，堅持以大陸架自然延伸為基礎，以沖繩海槽為兩國大陸架劃分界線。日本主張按專屬經濟區劃界，堅持適用「中間線」原則，並根據國內法採取以釣魚島列島為基點的「中間線」與中國劃界的立場。如果釣魚島主權明確、不存在爭議、則中日兩國的領海基線就可以確定、爭議海域亦能界定，相關的資源開發問題也將得到妥善處理，東海問題便可迎刃而解。考慮到釣魚島列島基本處於東海中間的位置，又無人居住，且主權存在爭議，中國政府主張可將釣魚島列島問題與海域劃界問題分開處理，即中日海域的中間線不以釣魚島列島為基點，並賦予其在劃界中零效力，釣魚島主權歸屬問題日後再通過談判確定。但此類主張或建議未能得到日方積極回應，日本政府一再堅持釣魚島主權不容談判，中日不存在領土爭議，中日關於東海問題的協商陷入僵局，美國就是通過介入中日釣魚島爭端影響東海問題的走向，使該問題長期成為制約中日關係正常發展的重大障礙，也成為美牽制中國和平發展的重要「棋子」。

二、美對釣魚島問題的立場演變及當前做法

（一）冷戰前，美通過歸還沖繩將釣魚島劃入日本行政管轄

一直以來，美對日本政策對中日釣魚島問題的產生、發展具有重大影響。中日釣魚島爭端的形成就始于美國的精心設計。釣魚島列島（以下簡稱釣魚島）屬於中國臺灣省的天然附屬島嶼，並不屬於琉球群島（美國稱作Ryukyu Islands，日本稱為「沖繩群島」）。二戰結束後，美國拒絕了中國政府關於收回琉球群島統治權的要求，並於1951年通過與日簽訂《三藩市和約》取得了對琉球群島的託管權，但此時的琉球群島並不包括釣魚島列島。1953年12月，在託管琉球群島的過程中，美發佈「第27 號令」，單方面炮製了所謂「琉球地理分界線」，將釣魚島納入其管轄範圍內，公然侵犯中國領土主權。1968 年10 月，聯合國亞洲及遠東經濟委員會(ECAFE) 發佈東海海域海底資源調查報告，稱釣魚島海域儲藏巨大油氣資源，從而激起了日本竊取釣魚島的強烈企圖心。70年代初，鑒於美有意將琉球群島歸還日本，1970年9月，琉球政府發表了關於「尖閣列島「主權的聲明，稱根據美國政府發佈的「第27 號令」，「尖閣列島」屬於美國政府及琉球政府的管轄區域。1971 年6 月，美日簽署歸還沖繩的協定《關於琉球諸島及大東諸島的美日協議》，美以日本擁有「施政權」為由，把聯合國交付美國託管的琉球行政權交予日本管理，同時錯誤地將原屬中國領土的釣魚島也包括在琉球群島管轄區域內一併交給日本。日本政府據此主張該島屬於沖繩縣的一部分，並將釣魚島及其周圍海域劃入日本自衛隊的「防空識別區」內，中日釣魚島問題由此產生。美國此舉影響惡劣，成為日本政府堅持對釣魚島擁有主權，否認中日之間存在領土爭議的主要依據。

在此期間，美在釣魚島問題上確立了「釣魚島行政權歸還日本，主權歸屬未定，美國保持中立」的所謂「模糊」政策。為在中日間製造矛盾，埋下隱患，1970 年9 月，美國國務院發言人稱，「美國政府決定於1972 年將琉球群島主權歸還日本。同時美國也將尖閣列島的施政權交給日本，但美國認為，施政權和主權是兩回事。如果在該島主權問題上產生分歧，應由當事方協商解決」。此後，該立場成為美國應對中日釣魚島爭端的主要表態。

（二）冷戰後，美國在釣魚島問題上的立場從所謂「中立」到公開偏袒日本

克林頓政府時期，美在釣魚島問題上基本維持70 年代初期所確立的「中立」政策，對釣魚島主權歸屬不持特定立場，無意為保衛釣魚島承擔任何軍事義務，總體來講未將釣魚島納入美日安保條約的適用範圍。1996 年9月，美國政府發言人伯恩斯稱，「美國既不承認也不支持任何國家對釣魚列島的主權主張」。同年，美駐日大使蒙戴爾表示，「美日安全條約沒有強制美軍介入釣魚島糾紛」、「美日安全保障條約不適用於尖閣列島」。但在此期間，克林頓對釣魚島問題的立場也曾出現對日有利的鬆動。1996年10 月，釣魚島爭端出現緊張之際，美國國會特別調查小組委員會在《尖閣群島(釣魚島) 爭端以及美國的法律關係與責任》的報告書中稱，「美對日本、中國和臺灣圍繞尖閣列島出現的對立抱持認真關切的態度」，「在第三國對日本實際控制的該群島展開軍事進攻的情況下，如果日本方面運用美日安保條約的程式，那麼該條約確實可以應用」。11月，時任美國防部副助理部長的坎貝爾（Kurt Campbell）首度表示，「歸還沖繩的協定規定尖閣列島處於日本執政權之下，美國在安全保障方面受到的期待是明確的，若該島發生衝突，美國將有協防義務」。

小布希執政期間，美逐漸背離「中立」立場，積極介入釣魚島問題，偏袒日本，拉攏日本對付中國企圖的日益凸顯。2001 年12 月，美國負責情報和調查事務的助理國務卿弗德表示，「釣魚島一旦受到攻擊，美國有可能對日本提供支持」、「美日關係對美國的國家利益來講是至關重要的，只要是與日本有關的糾紛，美國多少會插手進去」。2004 年2 月，美國副國務卿阿米蒂奇訪日時稱，「日本施政權所涉及的範圍都適用于安保條約，在美日安全條約中，日本施政下的領域一旦受到攻擊，那將被視為對美國的攻擊」。日本媒體稱，阿米蒂奇的講話「是對過去美國在釣魚島問題上曖昧態度的修正」。2004年3月，美國務院副發言人艾瑞裡（Adam Ereli）更明確表示，「釣魚島在1972年琉球歸還日本以來，就處於日本的行政權之下，美日安保條約第5條明載，該條約適用于日本行政管轄下的領域，因此，美日安保條約適用於釣魚島」，但「美對釣魚島主權的最終歸屬沒有立場」。自此，美在釣魚島問題上「三段論」表述開始形成，並沿用至今，基本成為美官方制式表達，即「釣魚島列島屬日本行政管轄；1960年美日安保條約（第五條）效力及於所有日本管轄領土；因此，美日安保條約適用於釣魚島」。

奧巴馬政府上臺初期，為應對金融危機，避免過度刺激中國，在釣魚島問題上態度相對謹慎，一度引起日本政界和媒體對美方立場倒退的擔憂。日本「共同社」報導稱，奧巴馬上台後曾通知日本政府，今後將不直接明言「釣魚島是美日安全保障條約的適用物件」。2009年3月，日本曾要求美方確認其對釣魚島的立場，美方僅重申「三段論」中的前兩項。直到2010年8月，中日在釣魚島發生撞船事件後，美國務院助理國務卿克勞裡才以間接方式重申「三段論」。

從2010年中開始，隨著中美摩擦增大，奧巴馬政府對華政策趨於強硬，美在釣魚島問題上的表態又開始回歸到小布希時期。2010年9月，美國務卿希拉蕊首次向日本外相前原誠司表示，「釣魚島屬於日本統治下的領域，適用于美日安全保障條約第5條，該地區若遭到武力攻擊，美日將共同應對」。10月份希拉蕊又再越南重申了這一立場。2010年10月，日本「產經新聞」報導稱，日美將於11月舉行以美國航母「華盛頓號」為核心的聯合軍演，模擬釣魚島遭第三國佔領後「奪回釣魚島」的作戰計畫，假想敵為中國。與此同時，美白宮國安會亞洲事務資深主任貝德亦呼應希拉蕊的立場，稱「美對中日主權爭議不採取立場，但美日安保條約適用範圍確實及於所有受日本行政管轄的地區，釣魚島列島自1972年即受到日本行政管轄，這是美方長久以來的一貫立場」。2012年7月，野田佳彥政府發佈關於將釣魚島「國有化」的消息後，美國務院發言人努蘭（Victoria Nuland）隨即重申了釣魚島適用美日安保條約的立場，近日，日本外相玄葉光一郎在參院預算委員會上還表示，「已向希拉蕊確認日美安保條約的適用對象包括釣魚島。若發生緊急事態，美日將共同應對」。

（三）美在釣魚島問題上對臺灣當局保持強大壓力

美除了通過美日安保體制介入釣魚島爭端外，還利用其對台特殊影響力，壓制臺灣當局對維護釣魚島主權的合理訴求，阻止兩岸聯手保釣，增大解決釣魚島問題的難度和複雜性，拖延東海問題的解決，以確保美借領土爭端維持對日、台的掌控力以及對中國和平崛起的牽制。近期，儘管兩岸在反對日本將釣魚島國有化，維護釣魚島主權問題上具有一致性，臺灣地區52%的民眾支援兩岸保釣問題上與大陸合作，但在美方壓力下，馬當局明確宣示，不會與中國大陸聯手保釣。

三、美影響釣魚島及東海問題的未來走勢

短期內，在美積極推行重返亞洲戰略，強化美日同盟關係，加強對華包圍與遏制，馬英九當局極力推行「親美友日」政策等背景下，釣魚島問題將繼續朝向對美日有利的方向發展加上。一是美國的態度可能會加大日本政府在中日領土爭議問題上拒絕外交談判，通過加強美日軍事合作，提升自衛隊軍力，以武力和強權在釣魚島及東海問題上建立和擴大實效統治的企圖心。二是為達到美軍長期駐守沖繩，派駐「魚鷹」直升機進駐沖繩基地等目的，美可能繼續慫恿日本在釣魚島問題上對我採取強硬立場，致使釣魚島局勢進一步複雜化。

從長遠看，美利用釣魚島和東海問題製造糾紛，營造中日台三方有求於美，防止中日及兩岸關係走得太近的做法不會改變。「美國因素」很長一段時間內都將是影響釣魚島和東海爭端解決的重要變數，但美國影響力的有限性始終不會改變。一是美不願因釣魚島等爭端捲入軍事衝突，為中美關係埋下戰略隱患的立場不會改變。2010年9月中日在釣魚島發生撞船事件後，坎貝爾就向日方表達了美對該事件可能導致中日關係失控的擔憂。因此，一旦美國利用釣魚島爭議和中日矛盾，達到美軍基地繼續駐留沖繩等戰術目的後，不太可能繼續支持日本在釣魚島問題上不斷升高對中國的挑釁。二是美日同盟的脆弱性和虛偽性不會改變，美國很難在釣魚島主權問題上明確支持日本。事實表明，儘管美在釣魚島問題上一直偏袒，但從未正面直接地肯定日本擁有釣魚島主權。三是兩岸抵擋美國壓力，共同反對日本竊取釣魚島主權，維護東海海洋權益擁有較好基礎。例如在東海問題上，兩岸均主張大陸架自然延伸至沖繩海槽，主張劃界應適用公平原則。馬英九也認為，釣魚島面積小、無人居住，存在主權爭議，在東海大陸架劃界中不應具有任何劃界效力。這為未來兩岸採取適當方式合作，對日本以釣魚島問題謀取東海權益進行牽制奠定了基礎。

End

回主題論壇