兩岸南海合作的現實條件及主要障礙 - 劉世洋/中國國科學院臺灣研究所助理研究員 (大陸) - 主題論壇

兩岸南海合作的現實條件及主要障礙

劉世洋/中國國科學院臺灣研究所助理研究員 (大陸)

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南海諸島及其海域自古以來就是中國的固有領土，南海問題事關中國國家主權和領土完整，事關中華民族的根本利益，近年來隨著越南、菲律賓等國非法侵佔南海島礁及美國高調介入南海事務，中國南海權益和領土主權完整面臨日益嚴峻的挑戰，兩岸聯手保衛南海主權迫在眉睫。海峽兩岸在維護南海主權上具有共同的政治利益和經濟利益，肩負著共同的民族大義和歷史責任。在兩岸關係和平發展不斷深化、南海問題日益升溫之際，兩岸開展南海合作既有客觀必要性，也有現實可行性。

一、兩岸南海合作的必要性

首先，兩岸需要合力捍衛南海主權和領土完整。兩岸面臨周邊國家侵犯或挑戰時各自肆應，加之兩岸在南海的設治及管轄具有重疊性、法制政策具有差異性，難免會給外國可乘之機，威脅、甚至直接危害中國人在南海諸島及其法定水域之權益。兩岸攜手合作有助於共同維護中國在南海的領土完整及合法權益，在南海地區的國際合作中發揮主導作用。具體來說，臺灣實際控制的太平島可補足大陸在南沙缺乏物資補給及軍事基地的問題，大陸先進的海空戰力也可為台當局保衛有關島嶼提供必要的武力支持，臺灣與美國軍事結盟的關係加上大陸的綜合實力可有效化解菲越借美國挑釁大陸及美國施壓臺灣的困境，大陸的國際地位加上臺灣對太平島等的實際控制可大幅提升中國與菲越等國的談判籌碼，大陸的史料研究與臺灣的國際法研究在聲索南海主權時可優勢互補，兩岸還可靈活發揮大陸簽署《聯合國海洋法公約》及《南海行為共同宣言》而臺灣並非簽約方的優勢。兩岸南海合作經驗還可為未來解決中日釣魚島問題提供借鏡。

其次，兩岸應合作開發南海資源。南海被稱為“21世紀的波斯灣”，大陸自1984年起，歷時10年先後派出20多批400多位學者赴南沙海域進行綜合科學考察，在西南部的曾母暗沙海域、北部的禮樂灘海域、西部的萬安灘海域等地發現大量石油天然氣，但因距離遙遠、缺乏平臺而未能付諸開發。臺灣雖有控制太平島這一絕佳平臺和地利優勢，卻欠缺深海油氣開發等關鍵技術。近年來隨著大陸的深海探測及油氣開發技術逐漸躋身世界前列，兩岸合作開放南海石油的互補空間越來越廣闊。特別是在大陸已成為世界最大能源消費國、臺灣石油消費清一色需要進口及國際油價居高不下的背景下，兩岸合作開發南海油氣資源對兩岸經濟建設尤其是臺灣經濟復蘇具有重大意義。

最後，南海合作是兩岸開展政治對話的重要突破口。馬英九連任後繼續堅持先經後政策略，回避兩岸軍事互信、和平協定議題，甚至將“一中”、“一國”清晰化表述為“中華民國”，對兩岸政治互信產生了不良影響，也不利兩岸盡速開展政治協商談判。南海作為兩岸中華民族的共同資產和兩岸當局在第三地的歷史政治地理交集，在兩岸政治互動方面更具正當性和低敏感性，加之近期南海形勢升溫加劇了兩岸聯手的迫切性，堪稱兩岸由經入政建立軍事互信機制、開啟政治協商談判的絕好切入點。臺灣政治大學高永光就認為，“南海可成為建立兩岸軍事互信機制的前置性試探，為兩岸和平發展開創一個探索的模式”。

二、兩岸南海合作的可行性

首先，兩岸在南海具有共同利益和一致立場是兩岸南海合作的現實基礎。海峽兩岸在南海問題上持“一種對立的立場”而非“兩種立場”，在外人眼中“幾乎相同到難以辨別”。兩岸“既無近程的利益衝突，遠程上更有共同的理念和立場，所以對於南沙的資源開發問題，雙方既應協調支應，在軍事運作上，更應提高捍衛疆土、確保主權的理念和歷史責任”。大陸政府更指出，兩岸結束敵對狀態後可“共同維護中國的主權和領土完整”。其一，兩岸在南海問題上存在“一個中國”的共識。兩蔣時期堅持在“一個中國”框架內以“中華民國”身份處理南海問題，儘管李扁時期試圖突破這一框架，但並未成功，且馬英九上臺後兩岸重建“一個中國”共識。兩岸雖在由誰代表中國的問題上尚未達成共識，但均認識到南海權益關係到兩岸共同利益，任何一方的損失都是中華民族整體利益的損失。其二，兩岸處理南海主權時均堅持“U形線”。抗戰勝利後，中國政府相繼發佈《南海諸島位置圖》、《中華民國行政區域圖》，明確標出東沙、西沙、中沙、南沙群島並在四周海域畫出國界線，該線後來被稱為“U形線”或“九條斷續線”並長期得到國際社會承認。1949年後大陸出版的各種地圖均標出該線，1992年全國人大通過的《中華人民共和國領海及毗連區法》進一步將其法律化。台當局也長期堅持“U形線”，強調“在南海U形線內的水域是我們的歷史性水域，中華民國享有完全權利”，“中華民國除對群島擁有主權外，還對海域擁有優先權”。其三，兩岸均主張共同開發南海資源。大陸處理南海問題的基本依據是鄧小平的“主權在我，擱置爭議，共同開發”思想，1990年正式提出“擱置爭議，共同開發”主張，反對將主權問題列入各種官方磋商機制或非官方論壇。台當局主張在堅持主權的前提下以和平合作方式解決南海爭端，1992年宣佈“以國際共同開發方式，充分運用南海資源，至於主權問題，則可避而不談”。

其次，兩岸長期共同維護南海主權的默契是兩岸南海合作的歷史基礎。台當局歷來堅持對南海諸島擁有排他性主權，但從未對大陸在南海的行動採取任何實質措施或口頭抗議，反而為大陸捍衛南海主權提供便利。1974年1月，大陸在西沙群島進行對越自衛反擊戰時，台當局發表聲明強調西沙和南沙群島“為中國固有之領土，其主權不容懷疑”，台軍方還開放封鎖了近30年的臺灣海峽並打開照明燈幫助東海艦隊軍艦盡速開赴對越戰場。1988年3月，中越在赤瓜礁發生衝突，台“國防部長”鄭為元表示“如果提出要求，臺灣會予以協助，共同防衛南沙島礁，對抗第三者”，大陸南海艦隊艦艇還經國民黨默許在太平島停留一星期並進行物資補給。1992年7月，台“內政部”表示，“對於中共佔領南沙多祿島一事，我國與中共的立場為一致的，認為只要統一後，南沙群島就是我們的。因此此事乃大陸政策問題，而非主權喪失。”1993年台當局制定“南海政策綱領”後，台“外交部長”孫震表示，臺灣“不排除在南沙群島的開發與管轄問題上與大陸交換意見的可能”。1996年，台“外交部”研究報告建議，“中華民國在南海問題上對中共的立場，應不反對中共方面的主張，亦不公開呼應”，“應試探就南海問題，與中共協商合作之可能性”。大陸方面，1992年海軍副參謀長王祖堯表示，大陸海軍願與臺灣海軍一道，保衛南沙群島，維護領土完整。“江八點”也明確表示“要給予臺灣同胞與大陸中國人同等的公民保障權利”，意味著在南海問題上一旦臺灣官方或民間受到外國攻擊，大陸海軍可能為其護航。

再次，兩岸在南海的有效管轄是兩岸南海合作的事實依據。南海海域約360萬平方公里，兩岸合計實際控制約200萬平方公里。大陸自1959年3月就在西沙永興島設置“西沙群島、南沙群島、中沙群島辦事處”，1988年後收復並駐軍南沙赤瓜礁、永暑礁等島礁，填補了大陸在南沙群島實際控制的空白。臺灣則對東沙群島、中沙部分島嶼及南沙太平島行駛管轄權。兩岸在南海部分島嶼和海域的軍事存在與行政管轄，不僅是實際主權的行使，也是兩岸進一步聯手維護南海主權的事實基礎。沒有這一基礎，兩岸南海合作將很難有效落實。

最後，兩岸關係和平發展新形勢是兩岸南海合作的時空基礎。2008年5月國民黨重新執政以來，兩岸在“九二共識”基礎上重啟制度化協商並達成16項協議，妥善處理臺灣參與WHA等國際活動問題，合作領域和程度不斷延伸，政治互信不斷累積，兩岸關係逐漸進入和平發展新階段，為兩岸開展南海合作提供了可能。島內學者提議，台當局應攜手大陸共管南海，在適當時候與大陸坐下來商議，對南海資源進行共同開發規劃。2010年3月，台“環保署副署長”邱文彥宣佈，將太平島建成“國際和平公園”的規劃可由兩岸合作開發。2010年5月，大陸前東海艦隊司令員趙國鈞表示，如果太平島有難，大陸會出動艦艇幫助。兩岸關係和平發展新形勢還帶動兩岸油氣合作勘探不斷升溫，“中油”與中海油在潮汕礦區的合作方案到期後再度續約，兩岸在基隆外海南日島礦區合作勘探已獲相關部門同意，中海油與“中油”簽署的《合作意向書》、《台南盆地和潮汕凹陷部分海域合同區石油合同修改協議》、《烏丘嶼凹陷（南日島盆地）協定區聯合研究協定》、《肯亞9號區塊部分權益轉讓協定》更標誌著兩岸油氣合作再上層樓。

三、兩岸南海合作可能面臨的主要障礙

南海問題與兩岸關係都是極端複雜的敏感問題，將二者聯結起來面臨很大的不確定性，兩岸南海合作可能將面臨諸多障礙。

首先，台當局對兩岸南海合作的意願不夠強烈。臺灣在南海問題上除堅持主權訴求，還企圖借機提升國際曝光度並擴大國際參與，有可能將兩岸南海合作導向歧途。台當局十分在意與東南亞國家的關係，一旦有關國家以降低對台關係施壓，台當局可能被迫退縮。台當局更擔心與大陸南海合作會違背美國的東亞戰略、失去美國信任，進而影響美國對台軍售、軍事合作、情報交換、安全保障等。馬當局在兩岸敏感議題上一貫對民進黨的攻擊忌憚有加，在施政不佳民眾滿意度迭創新低的背景下，馬當局顯然不願因南海問題節外生枝。馬當局多次宣稱，“中華民國為主權獨立國家，不會與中共諮商或合作處理有關南海的議題”。近日台“副總統”吳敦義宣稱“南海、釣魚島海域蘊藏豐富油氣資源，未來可成為兩岸能源合作的開始”，也僅停留在經濟層面。

其次，民進黨反對與大陸合作捍衛南海主權。民進黨對馬當局各項政策一貫採取“為反對而反對”立場，在涉及兩岸敏感議題時更是亂扣紅帽子。民進黨明確反對兩岸南海合作，一方面是基於“台獨”理念，害怕兩岸深化政治互信會壓縮其生存空間；另一方面則是基於島內政爭的需要，擔心國民黨會獲得施政加分及民意支持。因此，民進黨通過“立法院”等平臺阻撓兩岸南海合作，並大肆“抹黑”大陸意圖借機對台進行統戰，“抹紅”國民黨不敢向大陸捍衛臺灣“主權”。

最後，美國在重返亞太戰略下加緊介入南海問題。近年來大陸綜合國力及國際地位快速提升，美國卻深受金融危機拖累，中美各項指標差距不斷縮小，美國在“絕不當老二”心理下提出“重返亞太”戰略，意圖遏制中國大陸和中華民族的復興。2010年7月美國國務卿希拉蕊在東盟外長論壇上更高調介入南海問題，宣稱“南海問題關係到美國國家利益，應通過國際機制解決，不得妨礙海上航行自由”，近期更加強對菲越等國軍售，推動雙邊互訪、聯合軍演、防務合作，明顯鼓舞了菲越等國與大陸叫板挑釁的信心。在遏制大陸和“以台制華”策略下，美國極力反對兩岸合作保衛南海主權，美國防安全問題專家葛來儀就對兩岸在南海軍事合作的建議充滿疑慮，認為台海兩岸在南海的合作不宜由軍事面向切入。

總之，2008年以來，隨著兩岸關係和平發展不斷深化，兩岸南海合作的呼聲不斷高漲，條件越來越成熟。兩岸在南海這一特殊的地理及歷史聯結展開合作，不僅有利於捍衛南海主權，還將顯著深化兩岸情誼和互信，為兩岸關係和平發展注入新活力。

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