海峽兩岸共同面臨的海洋安全問題及建議 - 吳慧/國際關係學院院長助理 (大陸) - 主題論壇

海峽兩岸共同面臨的海洋安全問題及建議

吳慧/國際關係學院院長助理 (大陸)

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從近幾年的情況來看，我國沿海海域的安全形勢不容樂觀，尤其是在東海和南海，存在發生海上突發事件的可能性和引發緊張局勢的安全隱患。東海總體形勢從過去的表面平穩到今年急劇升溫，南海總體形勢發生複雜深刻的變化，從權益之爭已發展演變為海洋戰略博弈。在“一個中國”的前提下，海峽兩岸在南海和東海都面臨著嚴峻的海洋安全形勢。

一、海上爭端引發的安全問題

1、島礁主權爭端

在東海，中日因釣魚島主權爭端引發的摩擦不斷。2010年撞船事件後，日本加強對釣魚島及東海海域的監控，東海問題摩擦係數推高。尤其是今年，日本政府擬購買釣魚島並進行“國有化”的做法令安全形勢不斷加劇。

在南海，局勢緊張升溫。菲律賓、越南等一些周邊國家採取單方面行動，損害中國主權和海洋權益，發表與事實不符和不負責任的言論，試圖使南海爭議擴大化、複雜化，導致南海周邊的消極因素、不確定因素增多。

2、油氣資源爭端

在東海，日本海上保安廳飛機每天定時飛臨中國春曉油氣田上空和附近海域，對中國合法正常的作業活動長期進行抵近監視，對中國作業平臺及其人員安全構成威脅。

在南海，越南、菲律賓等國違背《南海各方行為宣言》，在南海爭議區採取多種手段鞏固既得利益、掠奪油氣資源。越南和菲律賓引入西方國家和印度等國的油氣公司到南海爭議區開展油氣資源勘探活動。

3、漁業糾紛

在東海，中日間訂有漁業協定，漁業糾紛的情況相對較為緩和。

在南海，中國漁民正常作業不斷遭遇菲律賓、越南非法干擾。據農業部南海區漁政局不完全統計，1989-2010年，周邊國家在南沙海域襲擊、搶劫、抓扣、槍殺我漁船漁民事件達380多宗。

二、兩岸合作之建議

兩岸無論在南海還是東海問題上都持有基本一致的立場，也有過共同維護主權的歷史。海峽兩岸在南海和東海問題上具有合作的基礎，為進一步形成和完善兩岸在南海和東海問題上的合作機制，尤其是在島礁主權維護和海域管轄權方面的合作，建議兩岸在立法和行政方面尋找突破口。

（一）立法合作

1、協調兩岸相關海洋法制度

（1）協調管轄權衝突

兩岸專屬經濟區/海域和大陸架/礁層法依據《聯合國海洋法公約》規定了200海裡的專屬經濟區，在該區域內享有一系列的主權權利和管轄權利。在臺灣海峽最窄處僅有70餘海裡的距離，也就是說，按照各自立法，兩岸的專屬經濟區有重疊部分。在堅持兩岸同屬“一個中國”的前提下，自然是不能劃分邊界，但在從事自然資源的勘探、利用海水、海流、風力生產能源、建造人工島嶼、進行海洋科學研究以及海洋環境保護等方面兩岸存在管轄權衝突的可能。臺灣地區專屬經濟海域法的規定相對具體和嚴格，且有罰則規定，而大陸這方面的法律相對抽象和寬泛，為避免兩岸相關海域活動不觸犯相互的規定，這就需要對各自的專屬經濟區/海域法和管轄權作出進一步的規定和臨時安排。

（2）協調領海基線的確定

大陸地區於1996年5月15日公告中華人民共和國部分領海基線，將金門和馬祖兩個島嶼劃入領海基線的內側，將臺灣當局實際控制的東沙島作為基點之一。臺灣地區則是在1999年12月31日公告領海基線，包括：臺灣本島，澎湖、釣魚臺群島、東沙及中沙等島嶼，不包括金門和馬祖。

臺灣地區於2009年對領海基線公告修正，修正僅針對1999年公告進行實地檢核，以確保領海基點座標精確，未提及金門、馬祖。金門和馬祖位於臺灣當局實質管轄的範圍之內，在研究制訂領海基線的過程當中，也從來沒有放棄過這兩個地區，因此，臺灣島內對大陸政府單方面將金、馬劃入領海範圍頗有微辭，且放出聲音稱金門和馬祖將會被納入第二批領海基線公佈的範圍。如果事態果真如此，兩岸恐因劃界產生不必要的爭端。為避免這種情況的發生，兩岸應當達成一定的共識，擱置此類爭議，共同協調領海基線的確定。

2、著手“歷史性水域”的共同立法

在南海海域劃分的問題上, 儘管兩岸對南海“斷續國界線”的性質以及線內水域法律地位的理解略有差別, 但大陸方面始終堅持在相關水域的“歷史性權利”,並將其寫入1998年專屬經濟區和大陸架法中。臺灣方面則明確主張線內為中國的“歷史性水域”，在公佈的第一批領海基線表中，規定“傳統Ｕ形線內之南沙群島全部島礁均為領土”。在維權執法等實際操作中, 雙方實質上把“斷續線”作為中國與周邊國家的海上分界。

然而遺憾的是，兩岸都未就“歷史性水域”的法律性質、地位以及相關法律權利進行專門立法，使得“歷史性水域”的主張處於非常尷尬的境地。若要在南海主權的爭奪中有所突破，兩岸需要完善法律依據，將“歷史性水域”納入共同的、正式的法律檔。

（二）行政合作

1、關於太平島的合作利用

在維護南海主權的實際行動上，我國態度和做法日漸強硬，當前已形成海上維權執法的常態機制，但這一行動還不足以應付複雜多變的南海局面，需要加強軍事威懾力，這就需要與臺灣方面進行合作，而太平島對於合作十分重要。

太平島的地理位置對維護中國南沙群島主權具有重要的戰略意義。太平島是南沙群島中面積最大、唯一有天然淡水資源的島嶼，且地處南海心臟地區，扼守臺灣海峽、巴士海峽及巴林塘海峽入口的要害位置，為海上航行之要衝，堪稱“南海心臟”。臺灣當局在1956年“克洛馬事件”後派兵進駐太平島，在該事件以及1988年中越在南沙群島的“三·一四”海戰中，太平島都曾發揮重要作用。2000年太平島由新成立的“海巡署”接防，2005年臺灣當局在太平島上修建了1150米長的機場跑道。並且，太平島距西沙群島中大陸控制的永興島僅410海裡，如果兩岸聯手護衛南海構想得以實現，這兩個軍事基地互為犄角，遙相呼應，相互支援，發揮合力優勢，可隨時對入侵中國南海海域的外國武裝採取行動，有利於更好地捍衛南海主權和保護南海資源。

臺灣環保署副署長邱文彥曾提出的構想，將太平島建設成公園、南海水下考古等等，都是兩岸未來可以合作的內容。未來如果兩岸達成合作開發利用太平島的共識，在具體細節上，臺灣方面需要修改1992年“台澎金馬海空限制區公告”，該公告規定太平島為海空域限制區，“周邊海域非‘中華民國’國籍船舶和其他運輸工具或人員，不得出入本海域限制區”。臺灣方面應當放開對來自大陸地區船舶、飛機或人員的限制。

2、關於南海諸島及釣魚島的行政建制

南海諸島的行政建制上，大陸方面已設立地級三沙市，管轄西沙群島、中沙群島、南沙群島的島礁及其海域，三沙市人民政府駐西沙永興島；臺灣方面在南沙群島所佔據的太平島和中洲島在行政上由高雄市旗津區管轄。東沙群島當前由臺灣當局實際控制，行政上劃歸高雄市旗津區中興裡管轄；大陸方面則將東沙群島劃歸廣東省陸豐市碣石鎮政府管轄。從上述南海諸島的行政建制可以看出，兩岸已把各自和共同主張的南海島嶼納入了管轄範圍。

在釣魚島的行政建制上，臺灣當局已將其劃入臺灣省宜蘭縣頭城鎮大溪裡管轄，而大陸方面則遲遲沒有動靜。由於當前釣魚島為日本實際控制，日方通過對釣魚島設立行政管轄，可將本國法律適用於釣魚島問題。2010年發生的中日釣魚島撞船事件中，日本就企圖以國內法程式處理該事件，以造成釣魚島主權屬於日本的既成事實，其危害不可謂不大。今後類似的事件恐怕仍會發生，鑒於此，我國政府應當儘快將釣魚島納入管轄範圍，對其設立行政建制，與此同時，與臺灣方面協調管轄權與法律適用問題。一方面，可將大陸地區和臺灣地區的法律適用於釣魚島的屬地範圍；另一方面，也可在國際法上對抗日本的做法。

3、關於南海和東海的資源開發

南海與海域海域的油氣資源和漁業資源等都構成兩岸的實際利益。然而，當前無論是在南海還是東海，都出現了資源被別國掠奪的緊迫局面。尤其是南海的海洋資源方面，南海周邊國家侵入我南海斷續線內開發油氣資源的勢頭猛烈，嚴重損害我海洋權益，而我國南海油氣資源勘探屢受阻擾，正常的漁業活動遭受侵擾的現象也時有發生。因此，兩岸在共同開發南海及東海資源方面有合作的必要性。

同時，無論是南海還是東海，在堅持中國主權的前提下，兩岸都支持以和平、合作的方式解決爭端，都主張有關爭端各方合作開發的政策。中國政府從上世紀90年代起就提出“擱置爭議、共同開發”的主張，即對於領土爭議，在還不具備徹底解決的條件下，為避免矛盾激化而把爭議暫時擱置起來，對某些有爭議的領土進行共同開發，目的是通過合作增進瞭解，為最終解決主權歸屬問題創造條件。臺灣地區領導人也曾表示只要“主權”在我，贊成共同開發，資源分享。兩岸對於“共同開發”的態度增強了兩岸合作的現實性，既然對外都可合作進行共同開發，海峽兩岸之間又有何理由拒絕與對方的合作。當前，海峽兩岸應採取實際合作步驟，共同開發南海與東海的石油與海洋資源，以爭取更多的經濟利益。

（三）合作方式和方法

由於兩岸的特殊政治現狀，在與臺灣當局合作過程中需要注意方式和方法，既要達到維護我海洋權益的目標，同時也要避免觸發兩岸的“政治矛盾”。在堅持一個中國的前提下，暫時與臺灣當局擱置較為敏感的政治話題。只有先實現“自家”的團結和思想統一，才能一致對外，真正實現合作。如因開展合作的過程中過多涉及政治敏感話題，而導致不必要的爭議，自亂陣腳，不僅不可能實現合作的目標，而且會被其他國家所利用，導致南海問題更加複雜化。總的來說，合作的過程既需要積極，也需要消極。

一方面，合作過程中涉及需要臺灣方面協作的領域要積極主動。如關於太平島的利用，如前文所述，太平島的地位對於我維護南沙群島主權具有十分重要的意義，歷史上，在維護南海主權的事件中，太平島也曾發揮關鍵作用，其價值不可替代。因此，可就太平島的利用和共同開發等議題積極主動地與臺灣方面開展合作。另外，在共同開發油氣資源與海洋環境保護等方面也可與臺灣各界開展積極合作，合作的層面可多元化，多發揮民間層面的交流與合作。

另一方面，合作過程中涉及領土主權等議題可採取消極態度。關乎領土劃界和司法主權等敏感問題時，須謹慎看待，切不可因開展合作給臺灣當局在法理上留下“獨立”的口實。在上述領域，為不觸發臺灣方面抵制情緒，可採取消極合作的方式。

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