台灣參與區域經濟整合體制策略之檢討 - 童振源/ 國立政治大學預測市場研究中心主任(台灣) - 主題論壇

台灣參與區域經濟整合體制策略之檢討

童振源/ 國立政治大學預測市場研究中心主任(台灣)

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　　馬英九總統上台後，寄望兩岸簽署經濟合作架構協議　（ECFA）能夠化解台灣經濟被邊緣化的危機。兩岸在外交休兵之後，馬總統認為ECFA能打開台灣參與東亞經濟整合體制的大門，讓台灣可以與其他國簽署自由貿易協定（FTA）。然而，過去四年，台灣沒有與任何一個東亞國家簽署FTA，同時也沒有與主要貿易夥伴談判FTA。台灣的策略出了什麼問題？我們要如何化解這些挑戰？

　　首先，世界貿易組織（WTO）的杜哈貿易談判回合在2008年7月正式破局，但是區域經濟整合協定（EIA）卻持續加速發展。世界各國在1999年向WTO登記生效的EIA有155項，2007年增加到199項，2012年初已經高達319項。民進黨執政時平均每年生效5.5項EIA，在馬英九總統執政四年期間每年生效30項EIA。區域經濟整合的速度實在非常驚人地快速發展。

　　1999年時，東亞地區生效的EIA共有24項，2007年時增加到70項，2011年7月已經增加到98項。民進黨執政時平均每年生效5.8項EIA，馬總統執政時平均每年生效9.3項EIA。特別是，台灣的主要經濟競爭對手韓國已經簽署九個FTA，包括與東協、印度、歐盟、美國、新加坡、秘魯、智利、歐洲自由貿易聯盟及哥倫比亞的FTA，同時正在與八個經濟體洽談FTA，包括在今年5月2日啟動與中國的FTA談判。

韓國正迅速邁向東亞自由貿易中心、東亞經濟平台的國家目標，韓國與美國談判FTA只花了15個月，與歐盟談判FTA花了27個月。根據國貿局的資料，韓國與歐盟的FTA及韓國與美國FTA對台灣出口衝擊高達五千億台幣，占台灣出口的6.2%。今年5月底，中日韓三國達成年底前啟動FTA談判的共識。如果達成協議，韓國免關稅的出口金額將占韓國出口總額的71.7%，台灣90%的出口將受到韓國FTA的衝擊。台灣的國際競爭優勢流失的壓力將更加嚴重，台灣要成為東亞經濟平台的機會更加困難。

　　面對區域經濟整合快速發展，台灣卻因為中國的政治阻撓，而被排除在這一波的東亞經濟整合協定之外。截至2012年中，台灣只有與巴拿馬、瓜地馬拉、尼加拉瓜、薩爾瓦多及宏都拉斯簽訂FTA。然而，這些國家與台灣的貿易金額在2010年只占台灣貿易總額的0.2%，對台灣經濟的整體福祉沒有太大幫助。

　　兩岸在2010年6月29日簽署ECFA，但是ECFA並不是一個FTA，只是一個架構協議，主要的內容包括早期收穫項目及後續四項議題談判的意願，其成效非常有限。在早期收穫項目方面，中國開放539項貨品項目與11項服務項目，台灣開放269項貨品項目與9項服務項目，占全部11,016項貨品的比例只有2.4%，後續要談判的路程還相當漫長。ECFA後續四項議題談判包括貨品貿易、服務貿易、投資與爭端解決爭議，但是都沒有設定談判時程。

　　ECFA簽訂後，台灣至今仍沒有與任何一個東亞國家簽署FTA，也沒有啟動與台灣主要貿易夥伴美國、日本與歐盟協商FTA。根據2010年的統計數據，台灣對中美洲五國免關稅出口的金額占台灣出口總額的0.2%，ECFA早收計畫項目占台灣出口總額的6.7%。如果ECFA早收計畫完全實施，台灣出口可以享有免關稅待遇的比重合計為6.9%。相對於東亞地區很多國家，特別是韓國，台灣產品能享有雙邊自由貿易的比重相當有限。

　　兩岸簽署ECFA應該有助於台灣與新加坡展開FTA談判，同時與紐西蘭展開簽署FTA可行性評估的共同研究。然而，新加坡與台灣的貿易僅佔台灣對外貿易總額的3.6%，紐西蘭與台灣的貿易更僅僅佔台灣對外貿易總額的0.2%。也就是說，即使台灣與這兩個國家談成FTA，對台灣整體的經濟成長貢獻相當有限，對台灣要成為東亞經濟平台的幫助更加有限。

　　而且，目前台灣與新加坡及中國的FTA談判速度非常緩慢，顯示台灣尚未完成整合內部利益與共識。去年中，新加坡駐台資深官員告訴筆者，台灣政府只想簽署架構協議，並沒有真正推動經濟自由化的決心。相對的，東協與韓國談判時，韓國的態度非常果決而迅速，幾乎完全接受東協對於雙方簽署FTA內容的要求。同樣的，在兩岸貨品貿易協定的談判方面，台灣政府至今只有在今年6月底召集170位業者就ECFA後續降稅需求進行交流與討論，顯示台灣內部共識與利益整合相當不足。

　　此外，有些東南亞國家仍憚於中國的政治壓力而不願與台灣進行FTA的談判，或者希望台灣能夠對他們經濟讓利。中國在ECFA明顯對台灣進行經濟讓利，但是東南亞國家沒有理由對台灣經濟讓利，甚至反過來要求台灣對他們經濟讓利。兩岸在2010年簽署ECFA之後不久，一位東南亞國家的駐台代表便向筆者表達，他們仍面臨中國的壓力，擔心與台灣談判曠日廢時、獲益不大，卻要承擔中國的政治壓力。因此，他希望台灣願意對該國經濟讓利，他比較可以說服該國承擔中國政治壓力的風險。

　　此外，一位澳洲駐台資深官員在今年中告訴筆者，目前該國沒有打算與台灣談判FTA，該國會先與中國談判FTA，以免遭受中國的政治壓力。而且，這位官員表示，他沒有看到台灣推動貿易自由化決心，不確定台灣是否真的願意推動台澳FTA，所以不會將台灣放在優先談判FTA的名單。同樣的，一位非洲大國的駐台副代表在今年中也告訴筆者，他們明顯有中國的政治壓力而不願意與台灣談判FTA。

馬總統連任後，他表示台灣將以八年加入跨太平洋戰略經濟夥伴關係協定（TPP）為目標，而且強調這是台灣攸關生死之戰。然而，八年加入TPP的期望已經超出馬總統的任期，但是馬政府至今仍沒有採取具體動作，向TPP既有會員國正式表明願意參與協商，也沒有提出完整的規劃，馬總統的期許仍然是政治口號大於實質意義。

　　馬總統指出，台灣先與新加坡及紐西蘭先簽署FTA，希望台灣在八年後便可以加入TPP。事實上，台灣與新加坡及紐西蘭的貿易僅占台灣的貿易總額的3.8%，與台灣要加入TPP的困難度是無法類比的。所以，美國政府最近便公開提醒，台灣欲加入TPP，必須達到高標準的自由化程度，包括貿易、智慧財產權、服務業、投資、勞工與環境等方面，並要求台灣要有決心確實遵守高標準的自由貿易協定。

根據上述檢討，區域經濟整合速度加速，特別是韓國拓展FTA的版圖相當快速，台灣面對的國際經濟挑戰確實非常嚴峻。然而，兩岸簽署ECFA並沒有化解台灣參與東亞經濟整合體制的障礙。很多國家仍面臨中國的政治壓力而不願意與台灣談判FTA，而且台灣的主要貿易夥伴包括美國、日本與歐盟都沒有與中國簽署FTA，他們要先於中國與台灣談判FTA恐怕困難度相當高。如果台灣僅與新加坡或紐西蘭簽署FTA，對台灣經濟的效益相當有限。

　　其次，台灣政府並沒有展現推動經濟自由化的決心，使得台灣與其他國家談判FTA的速度相當緩慢。馬總統信誓旦旦希望八年內加入TPP，但是至今仍沒有表達參與談判的意願。FTA不是政治協議或架構協議，必須要有推動經濟開放的決心，而且不僅要開放貨品貿易，也要開放服務貿易、投資及其他領域。然而，從台灣與新加坡及中國談判FTA的經驗來看，馬政府整合內部共識與產業利益仍遠遠不足，而且仍受到國內保護主義的牽絆。

　　最後，面對區域經濟快速整合的強大競爭壓力，台灣應該將珍貴的談判資源集中在中國與美國，優先與他們同時簽署FTA，以突破中國政治障礙與極大化台灣的經濟利益；第二優先再與日本、歐盟、東南亞及香港協商FTA。要順利完成雙邊FTA談判，政府必須要有決心推動經濟自由化與建立朝野共識，充分評估利弊與建構完整配套措施，積極整合產業利益與促進經濟結構調整，最關鍵的是協助全民就業升級。
End

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