十八大與美大選後我國因應之道 - 陳一新/淡江大學美洲研究所教授(台灣) - 主題論壇

十八大與美大選後我國因應之道

陳一新/淡江大學美洲研究所教授(台灣)

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十八大後，習近平成為中國大陸新一代領導人；美國大選之後，歐巴馬總統連任成功。十八大後北京希望兩岸開啟政治對話，美國可能微調兩岸政策，馬英九政府如何對應，已成為全球關注的焦點。
2012年11月8日中共總書記胡錦濤在十八大開幕式發表政治報告，提出希望「兩岸同屬一個中國，商談建立軍事安全互信機制，探討國家尚未統一特殊情況下的兩岸政治關係，做出合情合理安排，協商達成兩岸和平協議。馬英九總統則於9日在海基會舉辦的「九二共識20周年學術研討會」上，特別指出，「九二共識_是確保兩岸和平發展的關鍵，並說「和平協議」並非兩岸最優先要務。

兩岸政治對話不宜操之過急

他們的主張具有一些相似性，但卻有更多的差異性，顯示兩岸在推動政治關係方面，仍有許多工作要做，也有許多地方需要磨合。例如，兩岸都肯定「九二共識」，但目的與角度並不相同。馬總統賦予「九二共識」三項重要意義。首先，這主要是在台灣，民進黨並不認同「九二共識」，因此馬總統希望確認九二共識的歷史事實並給予正確評價。其次，他認為「九二共識」是目前兩岸交流的互信基礎，無可替代。第三，他認定「九二共識」是確保兩岸和為主平發展的關鍵。
在大陸方面，一則希望兩岸透過「九二共識」共同反對台獨之外；二則希望透過「九二共識」在兩岸政治關係上有所突破；三則希望兩岸政治關係的突破遇到瓶頸時，「九二共識」又可成為北京的「避風港」
其次，雙方都同意兩岸「和平發展」的重要性，但目標卻不盡相同。例如，馬總統認定「九二共識」是確保兩岸和平發展的關鍵，沒有九二共識，兩岸和平發展就難以為繼。惟從北京來看，台灣似乎是將「和平發展」當作長期目標，而無意透過「和平發展」朝「和平統一」的方向邁進。至於北京，「和平發展」僅是通往「和平統一」的工具而已。
第三，胡錦濤在十八大報告中提出「兩岸同屬一個中國」顯然是針對馬總統五二○就職演說中所說的「一個中華民國，兩個地區」。事實上，中共政協主席賈慶林2012年7月28日在哈爾「兩岸論壇」大會上就曾提出「兩岸一國」的概念，由於會場出現不同聲音，國共兩黨並未達成協議。
在報告中，胡錦濤表示，「大陸和台灣雖然尚未統一，但兩岸同屬一個中國的事實從未改變，國家領土和主權從未分割、也不容分割••••他重申，大陸會切實保護台灣同胞權益，團結台灣同胞維護好、建設好中華民族共同家園」。這段談話，大陸方面可能覺得頗為得體，但聽在台灣民眾耳中，卻可能不太舒服。過去四年多，大陸究竟對台灣做出多少貢獻，值得台灣擁抱大陸？在這種社會氛圍下，兩岸適合推動政治關係嗎？
第四，胡錦濤在報告中提出「兩岸應商談建立軍事安全互信機制、穩定台灣局勢」。他五年前在十七大政治報告上，就曾提出兩岸協商正式結束兩岸敵對狀態。然而，兩岸目前的軍事氛圍下，特別是大陸一面在沿海部署飛彈、阻擾美國對台灣軍售，一面又要求台灣共維南海祖 (主) 權和聯手保釣，兩岸還可能好好坐下商談建立軍事安全互信機制嗎？
第五，胡錦濤在報告中指出，兩岸應「探討國家尚未統一特殊情況下的兩岸政治關係，做出合情合理安排」。他在二○○八年十二月卅一日「告台灣同胞書」卅周年座談會上，提出「胡六點」，其中提到兩岸可以在國家尚未統一的特殊情況下，務實探討政治關係；以及對台灣參與國際組織活動問題，可以通過兩岸務實協商，作出合情合理安排。問題是，如果北京過去四年未能履行舊的承諾，這次提出新的承諾，其誰能信？
最後，胡錦濤在十八大報告中指出，兩岸應「協商達成兩岸和平協議，開創兩岸關係和平發展新前景」。他在2007年十七大政治報告上，曾經提出兩岸協商達成和平協議，構建兩岸和平發展框架，開創兩岸關係和平發展新局面。馬總統說，和平協議是他四年前的政見，放在「黃金十年」的規畫中，也是「連胡會」的內容，但目前民眾對此還有許多疑慮；兩岸追求和平的目標不變，雙方共榮的目標也不變，但是否需要這樣的形式，還有商榷餘地。

再平衡亞洲大戰略歐巴馬將沿襲舊章

美國大選後的兩岸乃至亞太政策，可能要從更大的格局來觀察。美國鼓勵日本「國有化」釣島顯示這是美國重返、再平衡或樞紐亞洲大戰略的一環。美國計畫在日本北方之外另行在日本南方與菲律賓各部署一套雷達配合亞洲「飛彈防禦計畫」，以及美日在關島海域舉行「奪島」演習，當然是「項莊舞劍，志在沛公」。至於美國為何要「劍指中國」，鼓勵日本「國有化」釣島，則是北京繼宣稱「西藏、心疆、台灣」為其「核心利益」之後，又在不同場合明示或暗示黃海、南海、東海為其「核心利益」，引發美國疑慮，決定採取「先發制人」策略。國家可能因受到他國行為的刺激，而產生疑慮，或是體察國際情勢或國家能力的變化，而採取攻勢現實主義的策略與戰略。
同樣地，中國大陸挾其強勢軍經實力，不斷擴張「核心利益」的範圍，則又是受到希拉蕊2009年7月21日在泰國曼谷宣佈「美國重返亞洲」的刺激。在日本「國有化」釣島之後，北京也趁勢宣布釣島領海基線，並將東海部份海域納入中國大陸的「專屬經濟區」(EEZ)。至於美國之所以要採取重返亞洲的大戰略，主要是中國大陸經濟與軍事力量崛起，美國再不重返亞洲，就愈來愈難在亞洲維持權力平衡，更不用說在亞洲處於樞紐的地位。從美國角度來看，中國大陸國防預算逐年增加，軍備日新月異，戰略意向卻不明朗；因此，歐巴馬別無選擇，只有強化與日本、澳大利亞、紐西蘭、菲律賓、南韓等盟國的軍事聯盟。為擴大聲勢，美國也將越南、印度、台灣視為夥伴。
另一方面，中國大陸對歐巴馬的勝選，抱持一則以喜一則以憂的態度。由於歐巴馬已與大陸完成磨合；因此，北京認為歐巴馬一旦連任，中美關係將會在既定軌道上運轉。第二，針對美國的再平衡或樞紐亞洲的戰略，北京愈來愈認為美國並非虛應故事，而認為有必要戒慎戒懼地全力因應。第三，對於美國一面宣稱在釣魚台問題上維持中立，一面又聲明美日安保條約適用於尖閣群島，北京也認為美國戰略意圖不明，而深感困擾，只有繼續派遣海監船與漁政船在釣島周邊海域的巡弋任務，並對日本施加經濟壓力，希望迫使東京讓步。未來，東京是否在華府政治壓力之下收回「國有化」釣島的成命，可視為美國調整對華政策的重要指標。
美大選後的兩岸政策將取決於以下因素。首先，國防部長潘尼塔於2011年才從中情局長因格斃賓拉登而升任現職，可望繼續留任。至於國家安全顧問多尼隆與歐巴馬互動良好，深受信賴，留任或轉任其他要職都有可能。如此，則歐巴馬政府推動的再平衡或樞紐亞洲的戰略應會持續推動。未來數年，美國海軍60%的艦艇將會集中在太平洋，對中國大陸的崛起應會起一定的制約作用。
其次，面對中國大陸經濟與軍事的快速崛起，不免有人置疑華府在大肆削減國防預算之際，又有何資源可與北京抗衡？誠然，美國本身資源並不足以肆應一個崛起的中國，但從美國近年厲行輪調制度，並與其盟國與夥伴在軍事上進行輪訓、輪演的規模與頻率來看，美國再平衡或樞紐亞洲的戰略顯然是以利用盟國與夥伴的資源為主，自己最多透過「海空一體戰」居中負責協調與支援。在這種情形下，美國本身資源是否足夠並不重要，真正重要的是盟國能否配合與同心協力。
第三則是國務卿和亞太助卿的人選。由於國務卿柯林頓女士已宣稱將在選後離開政府，亞太助卿坎貝爾據稱也將共進退；因此，不無可能會帶動國務院的人事大地震。適合出任國務卿一職的為數不少，包括國家安全顧問多尼隆、現任首席副國務卿柏恩斯、曾在2004年代表民主黨參選總統的參院外交關係委員會主席凱瑞，以及駐聯合國大使賴絲等。至於亞太助卿的人選舉更是多如過江之鯽，不可勝數。

美經貿壓力排山倒海我緊急因應全力以赴

雖然柯林頓女士透過「前進部署外交」推動美國重返亞洲政策厥功甚偉，但卻因經常提倡民主與人權挑戰北京，而備受中南海抨擊。在歐巴馬與柯林頓的強勢領導之下，美國的再平衡或樞紐亞洲的戰略迭有突破，但美中關係與美中互信卻也受到嚴重負面影響。從美國新的國務卿人選是沿襲舊章還是改弦易轍，或是執兩用中，就可進一步看出未來四年美國對中國大陸甚至對兩岸的政策走向。
在美國國安團隊人事更迭之際，我國當務之急在於確保柯林頓2011年底宣稱我國是美國「重要的安全與經濟夥伴」之動力於不墜，甚至可能的話，還應全力加把勁，讓這項動力持續往前推動。在「和陸、友日、親美」的大戰略原則之下，既享有大陸的經貿關係及龐大市場，也擁有美國的安全承諾與「戰略再保證」。
台美關係不進則退，歐巴馬2011年宣稱將會在五年內倍增對亞洲國家的出口。如今連任成功，自會與包括我國在內的亞太盟國與夥伴進行談判，打開關稅與非關稅璧壘，並要求各國進一步推動經貿自由化。我國國安團隊主其事者，駐美大使金傅聰、國安會秘書長袁健生、總統府秘書長楊進添，允應全力以赴，參贊馬英九總統，審慎對應美國未來可能的排山倒海壓力。

國際關係就是利益交換關係兩岸政治對話宜先創造氛圍

歐巴馬總統連任後，應會循例派遣高官前往北京，尋求與中國改善關係，緩和過去數年雙方緊繃的，但不會置台灣安全於不顧。另一方面，中國也應以戰略機遇期為重，審慎對應，畢竟國際關係就是利益交換的關係。雖然習近平說太平洋夠大，足以讓中美兩國同時傲遊；但若雙方都不珍惜合作關係，以衝撞為能事，自然會因亞太地區戰略的結構性矛盾、政治體制及價值觀的差異而導致戰略互疑持續升高。
不論是討論「兩岸一國」，還是商談「建立軍事安全互信機制」與「和平協議」，由於目前兩岸的社會、軍事、政治氛圍都尚未臻成熟，因此雙方仍應為創造氛圍而努力以赴。

End

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