從2013年世界重大走向看兩岸的機遇與挑戰

陳一新/淡江大學美洲研究所教授(台灣)

回上一頁

摘要：本論文的主要目的就是探討美國經濟復甦的提前到來對兩岸究竟是機遇還是挑戰。至於本論文的主旨則是，美國經濟復甦的提前來臨對兩岸是既有挑戰也有機遇。在第二任期中，歐巴馬政府應會調整美國再平衡亞洲的戰略及改善與中國大陸的關係，但是只要美「中」兩國在亞太地區具有結構性的戰略矛盾，美中之間將會持續維持「競大於合」的關係，而善意的合作與良性的競爭，應可視為是帶動亞太地區進步的動力。對臺灣來說，美「中」改善關係應也會增加臺美「中」之間的互信，至少臺北不必經常在某些議題上於華府與北京之間選邊，相信這將有助於臺美「中」三方創造「三贏」。

關鍵辭：美國經濟復甦、美中亞太地區結構性戰略矛盾、美國再平衡亞洲戰略、泛太平洋夥伴關係」(TPP)，區域綜合經濟夥伴 (RCEP)

壹、前言

「美國全國企業經濟協會」（NABE）2013年1月28日公布最新調查，經濟學家對於2013年美國經濟看法愈來愈樂觀，儘管美國的朝野對立讓政經局勢前景持續不明，但他們預期美國經濟將有頗為健全的成長。該協會針對65位為私人企業與法人機構工作的經濟學家做調查，結果50％受訪者相信2013年美國國內生產毛額（GDP）的成長率將會達到2.1％或以上。2012年10月調查，僅36％預期今年成長2.1％或以上。此外，許多受訪的經濟學家也對美國就業市場好轉持樂觀看法。34％受訪者表示，他們工作的機構或所屬的產業，計劃在未來6個月內增聘人員；較2012年10月調查時的28％有明顯改變。
該協會產業調查委員會主席、兼美國全國電子製造商協會（NEMA）經濟學家吉爾（Timothy Gill）指出：「美國經濟會持續頑強地堅持下去。」該協會2012年的調查預測美國失業率在2013年底前降到7.5％，雖然此一數字距離5％失業率 (實際上已充分就業) 還很遠，但卻比目前的7.8% 要好得多。一旦失業率降到7.5％後，將會帶動市場投資信心、工廠與公司會逐步增聘人員、國際貿易會進一步活絡，並產生連動效應。

貳、2009年面對危機：抱持希望團結一致 2013年渡過危機：同心協力抓緊時機

美國經濟提前復甦的勢頭已經出現，而且沛然莫之能禦。既然美國經濟復甦已經勢不可擋，美國應會在亞洲重新確立無可爭辯的領導地位。美國經濟復甦提前來臨會對兩岸帶來什麼影響，是機遇還是挑戰？許多未來可能的發展都可從歐巴馬兩次就職演說看出端倪。
歐巴馬在兩次就職演說中強調的重點不同。在2009年就職演說中，歐巴馬苦民所苦地指出：「現在大家都知道我們正置身危機核心，我國正處於對抗深遠暴力和憎恨的戰爭。我們的經濟元氣大傷•••是舉國信心盡失─持續擔心美國將無可避免地衰退，也害怕下一代一定會眼界變低。今天我要告訴各位，我們面臨的挑戰是真的，挑戰非常嚴重，且不在少數。它們不是可以輕易，或在短時間內解決。但是，美國要了解，這些挑戰會被解決。在這一天，我們聚在一起，因為我們選擇希望而非恐懼，有意義的團結而非紛爭和不合。」
在2013年就職演說中，他指出：「這一代的美國人已經歷過危機的測試，更加鍛鍊了我們的決心，證明我們的應變能力。十年的戰爭現在正在結束中。經濟已開始復甦。美國的可能性是無窮的，因為我們擁有無疆界世界所需的所有特質：年輕與動力；多元與開放；對抗風險的無止盡能力，以及再創造的天賦。我的美國同胞們，我們是為這一刻而生，而我們會抓緊這一刻，只要我們是同心協力抓緊它。」
他在兩次就職演說中強調的重點不同是可以理解的。2009年，擔心美國人民面對經濟危機而懷憂喪志，歐巴馬呼籲美國人民抱持希望與團結；2013年，由於基本上已經渡過危機，經濟已開始復甦；因此，他號召美國人民同心協力、抓緊時機、面對新的挑戰。顯然，即使經濟已開始復甦，若是白宮與國會不團結，改革時機稍縱即逝，最後仍將徒呼負負。

參、美國經濟提前復甦對美中關係帶來的機遇與挑戰

經濟提前復甦的美國是一個謙恭與富而好禮的超級大國，還是傲慢更甚當年的世界霸主？一個復甦的美國和一個崛起的「中國」會在未來如何推動他們之間的關係？
首先，從歐巴馬演說內容來看，他應會在第二任期試圖改善美中之間的關係，但他們也不應天真到忽略雙方存在著結構性的戰略矛盾。由於歐巴馬連任成功再度入主白宮；因此，美國勢將持續領導盟國推動再平衡亞洲戰略。不過，歐巴馬必須與他的國安團隊有必要根據過去四年的缺失與新的亞太形勢研擬一系列具有一致性的外交政策。
他第一任再平衡亞洲的戰略或許應該「再平衡」或調整後重新出發，才更能符合美國與其他亞太國家的利益。然而，如前所述，不論再平衡怎麼調整，只要中國認為亞太地區對其未來發展不可或缺，美國視自己為太平洋國家，亞洲為其重大利益之所繫，雙方就有結構性的戰略矛盾，不是凱瑞 (John Kerry) 擔任國務卿或海格爾 (Chuck Hagel) 出任國防部長就能將矛盾化解。
其次，在第二任期中，歐巴馬的中國政策仍將是美國全球外交政策的重中之重。美國與中國各有戰略考量，也各有長處與弱點。歐巴馬第二任期的當務之急是在再平衡亞洲戰略的架構之下調整中國政策。作為一位政策執行者，凱瑞的身段應會較前國務卿柯林頓來得柔軟，言語也會較為含蓄，而有助於美中關係的推展。當然，凱瑞是否勝任愉快，將取決於他和白宮的關係。
第三，在調整中國政策之前，歐巴馬有必要恢復美中之間的互信。後冷戰時期的歷屆美國政府想與中國建立堅強、多面向、廣泛關係的熱烈程度，應不下於中國想與美國建立全面關係所做的努力。雙方在磨合中建立互信，但卻常以互疑收場，主要就是雙方在處理他們的關係時，往往沒有顧及對方的感受。
美國口口聲聲表示再平衡不是以中國為目標，但美國在亞太地區戰略合作的對象卻是日本、澳大利亞、南韓、菲律賓、泰國等盟友，及印度、印尼、越南等夥伴，卻讓北京認為華府「劍指中國」。中國2009年宣稱臺灣、西藏、新疆為核心利益，可能是以受了柯林頓宣稱重返亞洲的刺激，但北京2010年明示東海與南海為核心利益，則讓歐巴馬國安團隊視為挑釁。
美國質疑中國國防預算增加是「戰略意向不明」，北京也懷疑華府再平衡亞洲戰略其實是「項莊舞劍」，志在中國。事實上，這也是美中「戰略互疑」的主因之一。美國不僅將出訪的對象鎖定緬甸、柬埔寨、寮國、蒙古等中國的周邊鄰國，也對它們進行在北京眼中的「和平演變」，推廣人權、自由與民主。
凱瑞表示，他認為目前沒有必要增加在亞太地區的軍力部署，而美國和中國大陸儘管在經濟上是競爭者，但不應該視為敵人，以免削弱雙方在某些事務上合作的能力。他的證詞應有助於增加美中之間的互信。
第四，美中兩國也許可以從經貿議題開始建立他們的互信。例如，雙方不妨先從簽訂一項讓各自投資企業准入對方市場的協議，建立他們的互信。雖然歐巴馬未在就職演說中提及再平衡亞洲戰略，但是凱瑞表示，他希望持續專注在「亞太再平衡」的戰略上，因為這對美國強化與大陸關係至關重要；而大陸是世界上的重要經濟體，對全球資源的需求很龐大，因此必須制定一體適用的規則，這也是美國推動「泛太平洋夥伴關係」(Trans-Pacific Partnership, TPP) 的原因。
問題是，北京認為「泛太平洋夥伴關係」(TPP) 是美國「經貿圍堵」中國的一項陰謀，而以「區域綜合經濟夥伴」(Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP) 作為肆應。其實，亞太國家在這兩個自由貿易體擁有「雙重會籍」的比比皆是。中美兩國先相互參加對方領導的組織，再談經貿自由化的條件與時程，不僅有助於中美兩國改善關係，也符合所有亞太國家的利益。。
第五，第二任的歐巴馬政府可能會在以色列壓力之下對伊朗核設施出手，但此舉不僅會讓伊朗有機會發動聖戰，也會讓美國為首的西方陷入與伊斯蘭世界的長期對立。如果敘利亞人民繼續殘民以逞會用化學武器對付平民，美國也可能採用利比亞模式，由其他國家率先用兵，美國跟進。凱瑞表示，中方已在伊朗議題上與美合作，也許在北韓議題也可進一步與美國合作，「或許在遠東其他方面，我們可以有更多作為」。他說，合作項目之一是有關氣候變化，因為中國的二氧化碳排放量「很快就會達美國的兩倍」。
由於平壤一旦「政權轉移」所帶來的負面影響深遠；因此，美國應會尋求與中國大陸共同合作制約北韓。從最近北京支持聯合國制裁北韓決議案來看，大陸似乎也想藉此與美國改善關係。
第六，在釣魚台爭議方面，再平衡亞洲戰略在歐巴馬第二任期中容或有所調整，但無論怎麼調整，日本都是美國在亞太地區最重要的盟國，華府無論如何都會力挺東京。這從日美兩國國防及外交官員於2013年1月17日展開「美日安保條約防衛指南」檢討修訂會議，為今後兩國安保合作定調，可以看出一般。中國領導人習近平與日本首相安倍晉三或許都無意爆發戰爭，但華府卻擔心中日對恃下可能擦槍走火。美國出面制止日本航空自衛隊戰機對大陸軍機發射曳光彈或信號彈，北京應可將之視為來自華府的一項善意。釣魚台爭議真正的解決時機可能會在日本2013年7月參院選舉之後，「中」日美三國都應具有耐性，降溫自制，而不是相互以言行刺激，升高緊張情勢。
第七，美國對台軍售一向是美中之間磨擦的根源之一。自2008年國民黨執政以來，北京開始採取「只抨擊華府，不批評臺北」的做法。問題是，這樣的調整可能既無助於中美關係的改善，也讓臺灣社會與人民不滿，造成兩岸互信受損，政治對話遲遲難以展開。未來中美與兩岸關係能否突破，相當部分或許取決於北京在美國對台軍售議題的重新調整。

四、美國經濟提前復甦對臺美關係帶來的機遇與挑戰

未來，一個復甦的美國會如何推動與我國的關係？調整後的再平衡亞洲戰略在2013年將變得比以往更為複雜，加上一些新的發展也應運而生，我國究應如何對應？首先，東北亞地區的民族主義或右傾思想頗有逐漸抬頭的趨勢。像是大陸、日本、南韓的民族主義或右傾思想已經到了積重難返的地步。我國的問題不在民粹，而在一些人興風作浪。有人主張拉陸反美，有人則希望拉美反陸。前者將導致臺美互信關係受損，後者將造成兩岸關係倒退，皆不符合我國利益。由於未來華府與北京都會繼續施壓要求我方選邊；因此，「和陸、友日、重美」仍將是我方最穩妥的對策。
其次，面對日本民族主義或右傾思想的崛起，大陸與南韓都傾向將日本描繪為「軍國主義復甦」。這是時空錯亂的類比，也是對日本的「污名化」，因為日本所面對的大多數亞洲國家都已非吳下阿蒙。中國大陸、南韓有權崛起，日本也有權朝「正常國家」邁進。只是日本要盡掃亞洲國家疑慮，還要對二戰錯誤真誠道歉並還給慰安婦一個公道。從國家安全的角度來看，日本與美國對我國的重要性不言而喻。
第三，中國大陸、俄羅斯、日本、南韓與我國之間存在著各自不同與程度相異的主權衝突，美國則是最重要變數。本區領土與主權的衝突是否會導致戰爭，端視美中兩國的態度。從表面上看來，中日釣魚台衝突似有劍拔弩張之勢，日韓獨島之爭也有難以善了的態勢，一旦擦槍走火，似乎可能發生戰爭。惟實際上，既然美中兩國暫時無意一戰，則衝突自然不易爆發，或即使爆發衝突，也不致於釀成戰爭。主張東亞和平解決爭端既是我方一貫的立場，則繼續在本區推動「東海和平倡議」仍將是我國在2013年的重大政策。像我國這樣的小國，要在東北亞地區推動一項政策本來就絕非易事，需要假以時日。「弱國無外交」指的是小國推動外交格外艱難，但若什麼都不推動，又何異坐以待斃？
第四，東北亞地區大多數國家與美國顯然不是正在增購軍備、整軍經武，就是大舉軍售他國，讓本區陷入軍備競賽。俄羅斯正軍售大陸與越南；大陸則既從俄羅斯軍購也軍售其他國家；美國更是大舉軍售本區許多國家，連日本也決定2013年起鎖定馬來西亞、越南、澳大利亞作為銷售靜音潛艇的對象。雖然我國自美國軍購因北京阻擾而受到影響，但仍可自行研發一些自衛武器。
最後，美中之間的競爭可能取決於無硝煙的經濟戰場。雖然中國大陸可能在2030年前後超越美國，成為世界第一大經濟體，但前提是必須克服產業創新、日益嚴重的貪腐、日益高漲的民怨、維權與人權要求等難題。另一方面，目前美國經濟已開始緩慢復甦，比原先預計的2017年要來得早，若能在今後一段時日克服財政懸崖、減少赤字，並維持包括資訊科技在內各項產業的領先，將可在亞太地區重新扮演領頭羊的角色。
其中，美中之間最重要的競爭場域莫過於美國領導的「泛太平洋夥伴關係」（TPP）與「區域綜合經濟夥伴關係」（RCEP）之間的競爭。未來發展不外是：美中之一獨領風騷；美中兩敗俱傷；以及美中雙贏。其中，又以美中雙贏最為符合東北亞地區大多數國家的利益。我國似應盡可能同時加入TPP與RCEP，以獲取最大利益。

五、結論

美國經濟復甦的提前來臨對兩岸是既有挑戰也有機遇。在第二任期中，歐巴馬政府應會調整美國再平衡亞洲的戰略及改善與中國大陸的關係，但是只要美「中」兩國在亞太地區具有結構性的戰略矛盾，美中之間將會持續維持「競大於合」的關係，而善意的合作與良性的競爭，應可視為是帶動亞太地區進步的動力。對臺灣來說，美「中」改善關係應也會增加臺美「中」之間的互信，至少臺北不必經常在某些議題上於華府與北京之間選邊，相信這將有助於臺美「中」三方創造「三贏」。

End

回主題論壇