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2013
06
月號論壇主題
兩岸四地公民社會與社區發展的展望
台菲漁船事件交涉的檢討與建議
童振源/ 國立政治大學預測市場研究中心主任(台灣)
            5月9日上午台灣漁船廣大興28號遭到菲律賓政府公務船攻擊,導致台灣籍船員洪石成死亡(簡稱「廣大興漁船事件」),引發台灣人民群情激昂,要求菲律賓政府還台灣漁民一個公道,並且要求台灣政府捍衛台灣的國家尊嚴與漁民的權益。此外,台灣政府希望藉由此次事件啟動協商與達成台菲漁業協議,以徹底解決菲律賓公務船對台灣漁民的長期騷擾。

然而,廣大興漁船事件發生至今超過半個月,台灣政府的反應雜亂無章、進退失據,既沒有獲得菲律賓政府的道歉、懲兇與賠償,而且台灣對菲律賓的制裁還造成無辜的兩國人民受害,也連帶衝擊整體的台菲雙邊關係與利益。至今菲律賓政府依然故我,毫無誠意與急迫感要解決台菲漁船爭議與啟動雙邊漁業協定的談判。

首先,整個事情的本質起源於漁權爭議,可能是菲律賓公務船過度執法,甚至可能違反國際海洋法,造成我國漁船損害與漁民死亡。根據台灣法務部的調查,台灣漁船被菲律賓公務船攻擊的地點在貼近菲律賓領海的台菲重疊經濟海域。(見圖一)因此,根據《海洋法公約》,菲律賓公務船只能採取「登臨、檢查、逮捕、司法」等權力,不應該開槍,更不應該殺人。

圖一、廣大興28號漁船事件發生位置圖

不過,菲律賓政府的調查結果卻表示,廣大興28號漁船侵入菲律賓領海違法捕撈,蓄意衝撞菲律賓公務船,菲律賓公務船為阻止台灣漁船侵入領域而開槍攻擊。台灣政府隨即反駁,廣大興28號漁船上並無擦撞痕跡,且台灣漁船較菲律賓公務船噸位相差甚遠,不可能試圖衝撞菲律賓公務船,否定菲律賓的說法。很明顯的,台菲的調查結果相當不一致,包括出事的地點及攻擊的緣由。

在廣大興事件尚未釐清事實前,台灣政府在5月11日便向菲律賓政府提出「四項嚴正要求」的最後通牒:第一、正式道歉;第二、賠償損失;第三、儘速徹查事實嚴懲凶手;第四、儘速啟動台菲漁業協議談判。台灣要求菲律賓必須在72小時內正面回應,否則台灣將採取下列措施制裁菲律賓:第一、凍結菲勞的申請,第二、召回台灣駐菲律賓代表,第三、要求菲律賓駐台代表返回菲國。

然而,台灣的最後通牒的作法有嚴重的瑕疵:第一,廣大興事件的事實尚未釐清,包括出事地點與緣由都尚未釐清,台灣即向菲律賓下達最後通牒要求道歉、懲兇與賠償。即使台灣法務部的調查報告也要到5月17日才出爐,更不用說沒有菲律賓政府的聯合調查,台灣政府便斷定此事件都是菲律賓公務船的疏失。其次,在雙方認可的事實出爐前,台灣的制裁措施似乎對菲律賓不構成嚴重威脅,可以逼迫菲律賓政府屈服。

果不其然,台灣給菲律賓的最後通牒時間在5月14日晚上12點到期,菲律賓政府沒有向台灣政府正式道歉、沒有向台灣漁民賠償、也沒有懲處菲律賓的官員。

首先,菲律賓代表僅僅以菲律賓人民名義向洪家及台灣人民的生命損失表達深切遺憾與道歉,並沒有以菲律賓政府向中華民國政府表達正式道歉,也沒有對菲律賓公務船殺害台灣漁民的行為表達正式道歉。

第二,菲律賓代表沒有說菲律賓政府要向台灣漁民賠償,僅說要向洪家提供慰問金。這表示菲律賓政府並不承認菲律賓的公務船槍殺台灣漁民是錯誤的、甚至應該負擔刑事責任,菲律賓政府僅僅是人道上提供洪家慰問金。

第三,菲律賓代表僅要進行槍殺台灣漁民事件的調查,但並沒有說一定會懲處菲律賓官員。

第四,菲律賓代表的信函或發言沒有說要與台灣進行台菲漁業談判,僅僅是外交部林永樂部長的個人陳述。

菲律賓的回應並沒有符合馬總統對菲律賓政府最後通牒的四項要求,但是林永樂部長在記者會上卻處處為菲律賓代表緩頰,不斷強調菲律賓代表的正面回應,並表示目前不會採取對菲律賓制裁的作法。

林永樂部長的說法在六個小時後便被馬英九總統推翻,以平息台灣民怒。然而,在談判過程,馬總統充分掌握談判進程與結果,卻沒有在第一時間拒絕菲律賓代表的回覆,捍衛台灣政府的最後通牒底線,嚴重傷害台灣的國家尊嚴與利益。

檢討這次台菲交涉失敗的原因有四:沒有迅速展現台灣的實力、沒有對菲律賓提出明確而可以做到的要求、沒有讓菲律賓感受到嚴重利害關係、沒有充分展現台灣的決心。

首先,馬總統在事發兩天之後才提出最後通牒,要求菲律賓政府在72小時內答應台灣的四項要求,這是非常嚴重的要求,如果菲律賓沒有做到,台灣便要進行後續制裁。但是,要讓菲律賓政府感到壓力,台灣便要展現實力。然而,台灣卻沒有在第一時間展現實力,直到第二天在民意批評政府軟弱時才派遣海巡與軍艦護漁。

第二,台灣對菲律賓政府提出的四項要求雖然明確,但是未必能夠做到。道歉、賠償、懲兇都需要經過適當的菲律賓行政與司法調查才能確認責任,甚至需要經過雙方組成跨國事實調查委員會調查才能定案。台灣政府要求菲律賓政府在三天內完成調查可能有困難。至於漁業協定談判,此事件爭議未解決前,台菲恐怕無法實質展開談判。

第三,最後通牒必須充分傳遞菲律賓政府不遵守台灣四項要求的利害關係。馬政府提出三項制裁:台灣停止菲勞申請、撤回台灣的代表、驅逐菲律賓的代表。然而,停止菲勞申請對台灣經濟的傷害不一定小於菲律賓,未必對菲律賓有制裁的效果;撤回雙方代表更是形式上的意義,不會對菲律賓造成實質的傷害,反而讓後續的台菲溝通失去管道。

第四,台灣必須展現充分的決心,讓菲律賓了解時間不在菲律賓一方,現在狀態便對菲律賓會造成損害,未來沒有回應更會對菲律賓造成更大的損害。然而,我們沒有看到菲律賓在當前狀態有任何損害,反而是台灣政府處處受到民意批判,壓力在台灣一方。其次,外交部長竟然親自與菲律賓代表談判,而且一談便是五個小時,超過最後通牒的時限,這不僅是上駟對下駟進行談判,而且充分表示台灣的最後通牒是兒戲,最後通牒底線與時限是可以協商的。

隨後,台灣對菲律賓採取二波共計十一項制裁措施,卻又像暴衝一般,既沒有在最後通牒時向菲律賓警告,也沒有評估對台灣人民與企業造成的傷害。同時,在台灣已經啟動對菲律賓的制裁後,台灣政府竟然還在5月16日派出十七位高階檢調人員浩浩蕩蕩到菲律賓調查。這項調查遭菲律賓政府的報復抵制,全數調查人員無功而返,導致台灣的國家尊嚴再次受害。

凍結菲勞來台、停止經貿、農業技術交流、科技合作等,對菲律賓的傷害沒那麼大,且我方也有同樣的損失。以目前跡象來看,菲律賓似乎沒有要對台灣讓步的跡象。 若將經濟制裁層次升高,可能會對台灣廠商造成很大衝擊,會傷及更多無辜的台灣與菲律賓人民。馬政府實在有必要重新檢討處理台菲事件的目標與策略。

目前台菲糾紛的癥結點在於整個事件的事實,這本來就應該在第一時間由雙方政府共同釐清,卻沒有受到馬政府應有的重視。道歉、懲兇、賠償都需要事實為基礎,而且需要雙方都認同的調結果,才可能息紛止爭。菲國若不願與台灣組成跨國事實調查委員會,整件事情無法獲得釐清,雙方只能繼續喊話,整個事件便無法落幕

因此,台灣不宜以「道歉、懲兇與賠償」作為第一階段的目標,而是以雙方共同組成客觀公正的跨國事實調查委員會為目標,以便釐清整個槍殺台灣漁民案件的事實。在共同接受的事實基礎上,台灣再進行後續的「道歉、懲兇與賠償」要求,才能獲得菲國政府、人民與國際社會的支持。

其次,台灣應該集中力量在經濟海域的控制。有鑑於我國漁船在我國經濟海域上受到菲律賓公務船的侵害,因此台灣政府應該派遣海巡艦隊在我國經濟海域強力護漁,禁止菲律賓漁船進入,並且由我國海軍在附近海域戒護與支援。此項行為應該持續到台菲兩國釐清廣大興事件事實及獲得後續合理解決為止,才能有效施壓菲律賓政府。

唯有回到漁權紛爭的本質,台灣才能逼迫菲律賓答應組成跨國事實調查委員會及合作處理後續事宜。唯有以共同認知的廣大興事件事實為基礎,雙方才能合理化解衝突。最後,唯有合理解決紛爭與維持善意互動,雙方才有機會進一步啟動協商與達成漁業協定,解決長期的漁權紛擾。

作者簡介
Author Intro
童振源/ 國立政治大學預測市場研究中心主任(台灣)
現任: 國立政治大學國家發展研究所特聘教授、預測市場研究中心主任。
美國約翰霍普金斯大學高級國際研究學院國際事務碩士與博士。
曾任:2006年9月至2008年5月擔任中華民國行政院大陸委員會副主任委員。
2008年獲行政院國家科學委員會優秀年輕學者獎。
主要學術專長為國際政治經濟、中國經濟發展、臺、美、中三邊關係及預測市場等領域。著有《全球化下的兩岸經濟關係》(2003)、Cross-Strait Economic Relations in the Era of Globalization: China’s Leverage and Taiwan’s Vulnerability(2008)、與《東亞經濟整合與台灣的戰略》(2009)等專書,編著《人民幣匯率:經濟與戰略分析》(2004),《胡錦濤時代的挑戰》(2002)書中專章、《The Globalization of the Chinese Economy》(2002)書中專章、《未來中國:退化的極權主義》(2004)書中專章、及《 China as the World Factory 》(2006)書中專章。
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本次更新時間:2015年1月26日