淺談台灣的民眾參與社區發展 - 王价巨/銘傳大學建築系副教授 (台灣) - 主題論壇

淺談台灣的民眾參與社區發展

王价巨/銘傳大學建築系副教授 (台灣)

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一、序論
「社區」是公共生活的基本單位，具有特定的文化和傳統。每個人都屬於某些特定社群，繼承特定的關係網絡，傳承共同的文化。社區參與的結果反映了地方的認知，參與的過程與行動也決定了社區發展的實質內涵。本文從長期參與台灣社區營造的過程，觀察民眾參與過程與政府及專業者等不同角色，探討台灣近年來社區民眾參與的狀況。
民眾「知」的權力變換決定了民主的基本特徵。威權政體的計畫性「告知」在民權、民主和政治意識開始提升後會逐步轉化成民眾的主動性「求知」，反映了參與內涵的轉變。「參與」提供了機會，藉以從不同利益相關者的角度分別審視專業者與社區民眾觀點所呈現的差異，同時提供社區民眾管理自身環境、資源的能力。社區民眾必須將命運掌握在自己手中、決定自已的未來、平衡個人和集體關係，並確認可以達成共同目標的方法。目前，參與早已成為共識，問題也從「應否讓民眾參與」轉為「如何讓民眾參與」。從權力分享的觀點，基於社區賦權，民眾對共同管理的興趣不斷提高，會進一步希望取得具體資訊，自己擬訂計畫，並採取必要的行動。此一轉變直接反映在中產階級菁英份子對空間營造的關切上，從以往相信專業者權威及數字，進而產生了互動式規劃及鄰里工作坊。此一過程除了規劃專業者的角色轉變（從為公部門規劃、為社區規劃轉變成與社區一起規劃），也導引了民眾參與產生了根本價值的轉變：從管理的角度（間接參與，政府和專業者代替民眾處理）轉變成多元論觀點（直接參與，政府是不同組織及利益團體的仲裁者），打破原有由上而下公共管理決策傳統的侷限性。
這樣的風氣在1980年代後半傳到台灣，1994年文建會推行「社區總體營造」，以社區為主體的發展理念與營造手法開始蓬勃發展。文建會的原意是藉由文化工作入手，從文化藝術角度切入社區，凝聚社區意識、改善社區生活環境，然而，社會的草根力量卻因此逐漸覺醒，改革與民主化的聲音使得「社區總體營造」的訴求逐漸受到地區民眾、社區組織的認同，並凝聚成具體的行動力。921大地震後，政府主導的重建工作又更進一步開啟了居民動員參與社區環境與經濟重建的營造，進而帶出更多不同的治理議題主軸，帶入了社區公共空間形塑、地方產業發展、自然環境生態保育、地方文史與文化資產保存、社區治安、災害防救、生態旅遊、休閒農業、商店街與形象商圈、社區福利安養、終身學習等，有效拓展了台灣社區總體營造帶動社區發展的視野與範疇。
二、台灣目前民眾參與社區發展成果分類
以工作坊之執行成果、民眾參與程度、民眾的吸收程度及回饋等，台灣目前社區參與的社區成熟度可約略分為三類:
l   成熟型社區：民眾對於社區議題已有基礎概念，專業支援團隊帶入社區之觀念民眾能夠立即了解吸收，且有良好的回應。社區組織十分健全且運作正常，對於各種議題很快能藉由社區組織運作、討論及分工。此類社區通常有積極且主導性很高的社區組織或非政府組織支援；
l   成長型社區：社區內部已建立組織，如：社區巡守隊、社區發展協會等，對於社區狀況及相關議題具備概念並凝聚共識，惟能力、資源較為不足且缺乏實際經驗或規劃，但是因為概念及共識足夠，專業支援團隊導入相關觀念時，民眾可以迅速吸收，並連結概念與社區原有組織操作模式；
l   培育型社區：社區對於社區意識概念較為陌生，需要花費較多的時間溝通與建立共識，對於工作坊操作方式及討論經常顯得較為生疏及被動參與度也較低。這一類的組織因為開啟社區營造的時間較短，觀望的民眾仍多，居民也相對缺乏專業能力，必須由專業者協助完成，並由公部門帶領居民推動。
三、台灣民眾參與社區營造的內涵探討
台灣長期以來著眼於市民社會意義的社區營造是一個緩步前進的過程。在非常多學者及專業者努力下，民眾從長期威權體制下逐步釋放。初期，有別於各種街頭運動，這是一個小心翼翼不去碰觸國家治理的都市改革過程，相對的也是比較容易被保守社群接受的方式。一般而言，台灣社區營造的基本步驟包含：(1)意識覺醒；(2)問題發掘；(3)需求界定；(4)資源確認；(5)擬定行動計畫；(6)社區成果展示；(7)社區回饋。檢視民眾參與過程與不同角色之觀察，分析如下。
(一)意識覺醒與主體性建構
民眾意識覺醒是主動參與的必要基礎，對地方的認同感和使命感是社區營造的重要根本力量，當前述兩項都具備，社區參與則會成為一種必然的決策模式。空間、健康、防災等各種議題都是媒介，重點在於形成認同，使「社區」對每個人產生意義，再返回建構市民的能力，使其將社區的實質空間與非實質內涵回應到自身，建構主體性。所以，社區營造的過程，關注的不是硬體的結果，而是市民主體性建構和深化的過程。從台灣推動過程可發現，初步接觸社區參與的居民經常存有被動等待政府改造的心理，這對於主體性建構是不利的。在營造初期一定是設法讓居民開始願意走出家門走入對話，願意討論社區意識及環境認知，才有機會啟發自我意識的覺醒，進而對參與社區發展積極的態度。這幾年來，台灣的社區已逐步轉變以往政府施與的觀念，轉變而成對於市民權利的認知，逐漸擺脫長期國家與社群階級上下關係的威權困境。
社造推動的確帶動了社區旺盛的在地活力，尤其是成熟型的社區。但是這樣的現況是否就代表台灣的社區已經具備足夠自主性？還有討論空間。實際上，台灣的社區長期以來大量仰賴政府資源，政府以為投入資源就可以有效帶動社區能力提升。因為取得政府資源或執行政府計畫，必須有足夠的動員能力，相對的讓社區領導者的資源取得能力經常與在社區中的人際關係建構成正比。這與社區發展的自主性未必全然相關。主事者（或社區中較為積極的成員）的態度往往具有關鍵性的影響。當他們願意接受以長時間的教育或參與來取代硬體設施的迷思時，社區轉型自主的影響才有持續擴大的機會。
(二)角色互動
社區環境與公共事務通常由「公部門」、「專業者」、「使用者」(社區居民)等三種角色組成。台灣的社區發展有其長期歷史脈絡，社區發展與地方環境及在地居民的切身利益緊密聯結，在「社區總體營造」帶動之下，社區發展模式與內涵更加多元，帶動了社區在體系制度、社區民眾主體與其他利害相關人間產生更為複雜的互動關係。雖然不同階段的不同角色都有其影響力，但是民眾本身才是重點，民眾與社區的自覺關係到這個社區營造工作的推動。其次，能夠與社區一起規劃與工作的專業者對於推動而言能達成事半功倍的效果。對於政府而言，強化民眾的主體性和自覺相對的也有可能對於政府決策的合理性有更多的聲音，政府的改革力道和資源提供也對社區營造的推動有絕對的影響力。
社區參與要成為一個更有效的過程還要觀察兩個重要互動：(1)政府與民眾；(2)專業者與民眾。地方權力結構是公部門與設計者必須了解的重要課題，主導了社區營造發展的順利程度，也有了社區自主性的差異。如果政府可以儘早推動社區參與，民眾力量將會被開啟。藉由參與獲得共同成果及意識提升，參與的主導權進一步回歸到社區本身，並逐步將此一程序融入社區生活。這是由使用者推動，而不是專家推動的過程，更加強調公民的資訊知識，尤其是在界定問題的階段。台灣目前很多的公眾參與是外部命令與主導的結果，以非常僵硬的方式出現。不管是公開閱覽或由政府計畫的直接援助，都經常讓公眾參與流於形式或是被支配的過程。同時，有效的規劃需要社區的直接參與並共同思考，互相學習、耐心聽取意見及容忍相反的看法，這些都涉及社會學習過程的規劃與持續的調整，在決策過程透明化與公開化後，居民的社區認同才會進一步轉化為現代公民意識和社群共同體的凝聚作用。
在台灣，政府不介入，地方自行奮鬥的過程往往極為辛苦，但政府藉由政策介入又往往因績效需求而陷入「量」的迷思，例如吸引人口數量、引入資源、提昇經濟效益等，與計畫結案期程的限制，卻很難評估「質」的提昇。所以，政府思維也應持續改變，適度捨棄對與「量」的效益評估。專業者也應該改變傳統思維，做為政府與社區之間溝通的橋樑，同時也善用專業能力，引導與整合民眾的從旁協助之角色。
(三)整體性的規劃
社區營造以民眾參與的力量為核心，參與式工作坊是台灣最常採用的方式，長期以來推動社區對話已明顯見到成效。尤其在農村地區，人與人的關係較密切且彼此熟識，除了討論情況更為熱烈外，工作坊中的演講、動手做、討論、環境踏勘等各種操作事項亦可引發民眾興趣。然而，如同都市社區，演講時居民的認真度較低，使用便利貼進行KJ法彙整問題時，會有相互干預的狀況，這些應屬居民本身的屬性或特質（例如年長者或不識字者，不容易書寫便利貼）。推動居民參與的社區應有整體性的規劃，至少包含：教育學習、推動進程、主題及管理的規劃。
教育學習的規劃。民眾日益提升的教育帶動了參與的需求。參與社區組織，體現信任、互惠、容忍和包含的規範，啟動民眾交流的網路，都被認為是建立和維持社會資本，治理體系和永續發展的活力亦將依賴該社會資本。教育學習包括教導居民經由學習過程瞭解地方特色、人文環境特色與願景規劃，不僅讓居民藉由學習養成觀念，還能凝聚居民的社區向心力。相對的，若缺乏教育學習過程，民眾對於地區資源認知不完整，也難以提供互相學習的機會。足夠且持續的教育學習非常重要。社區工作坊如果在期程時間的限制下，教育訓練不足，太快要求居民投入調查和擬定對策，民眾明顯感受極大壓力，經常會對參與感到恐懼。
推動進程的規劃。包括社區參與程序、方法、步調與階段性的行動。首先，積極鼓勵參與是最重要的第一步。若能透過居民積極主動參與，可以更有效地發揮地方特長和傳統，增加地方吸引力。但是，過於密集的活動或步調可能會讓居民望之卻步。再者，地方居民必然最瞭解地方環境。因此除了推動社區規劃、執行、管理等階段都應充分參與外，每個階段都必須確保充分溝通與共識，且有自主與充分參與的機會。
主題的規劃。要推動成功的社區參與應有完整且契合地方環境條件及特色的主題規劃，例如：在長期被工業發展破壞環境的社區便可從民眾意識的可持續發展中著手，以強化對於未來趨勢的掌握；長期處於災害風險的社區則以環境安全為主軸；厭倦於都市擴張下醜陋面貌的社區選擇導入空間美學的規劃設計準則為重點，並與當地的上位計畫相配合，依據環境特色、進度及資源進行分期分區，納入總量控管的概念。不同主題的深層意涵都涵蓋了居民期待、生活品質追求，也蘊含了對生存環境遭受破壞或是地方特色消失的無奈。故民眾參與做為地方社區一種新的啟動工具，必須先回到在地「社區資源」為論述主體的角度出發，這些相異點也就是每個社區的重要特色。
管理的規劃。社區共同文書的提出對居民是很大的鼓舞，例如:規劃設計準則、社區永續發展計畫與防災地圖。當居民能有共識提出以各自社區為基礎的成果時，能進而帶動更多居民進入，擴大參與。所以，共同文書的產出與落實是社區參與成功的重要因素之一。相關團體及專家學者的專業支援也能對社區管理制度的建立有極大助益。當成果產出後，如何進一步以管理為議題，探討後續執行的可能，並納入包括空間管理、財務管理、設施管理等完善措施等，都有賴專家學者及相關團體的支援，才能使未來管理的整體規劃更趨健全。
四、困境與機會
民眾參與社區營造的工作是長久持續的改造過程。傳統的公眾參與常常造成內部對外部、我們對他們、零對幾的衝突關係。在這種情形下，組織和公眾有可能變成競爭而非合作，又因經常著眼於資源分配，進而增加思考不同對策、整合整體利益關係的困難度。這種參與充滿了高度的目的性，參與過程與價值反而被忽略或弱化了。民眾參與公眾事務的理想型塑必然來自於點而線到面的循序拓展。這絕對非短暫的風潮，亦無法快速見效，是需要透過代際間傳承的志業。著眼於社區中群體和代際間的多元性，公眾參與趨勢亦應朝向多元文化方向發展。
從初期的凝聚共識、共同思考方案，一直到實際執行方案的落實，雖然各類角色在過程中參與不同階段，但就社區空間規劃權下放的觀點而言，整個關鍵角色仍為民眾本身。社區總體營造以造景、造產與造人為目標，尤以「造人」為核心，試圖創造出具有公民特質的社區居民，亦即讓民眾清楚瞭解自己社區的需求，並能夠堅持目標長期投入營造，方能達至參與規劃的真諦。尤其在台灣，民眾過度依賴專業者，並以資源獲得為主要目的，參與過程反而缺乏主導意願，不利於參與能量的提昇。然而，以往單向對大眾教育、說服或建立政府威權的表徵方式已經逐漸面臨淘汰，現階段有越來越多的公眾參與是趨向於雙向的民眾參與教育，包括教導民眾如何主動去創造或發掘參與公眾事務的機會。所以，教育即為關鍵所在。提供充足的教育機會以及足夠的學習時間，在潛移默化的學習機會中使民眾參與與社區營造的精神向下紮根，而後透過彼此的相互感染學習，進一步將此經驗擴散、傳達，才能讓各個點全面動起來。同時，“ Empowerment ” 的過程就是循序漸進且藉由「教育培養機制」介入使得完成，而非透過「賦予」或「授權」可以達到的。政府應該確實釋出權力，以權力共享的理念先授權，再透過激發與增進民眾的能力(使能)，培養民眾處理公眾事務的能力，才能達到由下至上充權與執行的具體行動力。
目前，台灣社區發展面臨的最大危機其實是來自於國家機器強行以建設為名行開發之實對於社區的衝擊與裂解，尤其在大規模農地開發及傳統聚落更新地區的徵收更是嚴重拆解了原有深厚的社區網絡關係，甚至有文化耙根的隱憂。近年來帶動的快速發展也面臨瓶頸，遇到社區組織能力與能量提升緩慢的困境。在各種利益誘因的吸引下，社區組織內部產生共識的困難度增加，持續的衝突經常更進一步導致對話的困難。再者，目前許多政府部會透過政策以短期經費補助，著重參與社區數量的迷思，或有部分透過專業團隊協助輔導。這些作為是否真正有效的扶持了社區的自主性，都必須在計畫經費結束後，或專業輔導團隊退出後才能看到社區主體性建構的真實樣貌。從社區發展到社區總體營造是一個複雜的過程，如何藉由型構的自主性和政府的都市治理及其他利益相關者以各種不同的議題為主軸進行對話，強化信任基礎，建構具有討論機會的可持續社區願景，仍是台灣必須正視的挑戰。
然而，在此同時，另一個力量也正在影響台灣的社區發展。近幾年在社群網站與軟體的盛行下，原有國家和社區疆界觀念逐步弱化，NPO、NGO或社區結盟開始躍居成為主導性的角色，擔負起社區連結平台建構的責任，更多社區力量自主性的跨域互相串聯關心各自的公共治理議題，尤其是面對全國性或是相同處境的環境或生存議題時，這些社區的跨域結合更具備挑戰政府對於城市治理的能力，轉化了單向的統治思維，迫使政府必須正視結合市民的必要性。甚至，政府的角色被有可能被簡化為資源提供或政策支持，這都是台灣社區發展值得觀察的新方向。
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