中國地方財政困境：「入不敷出」到「量出為入」

林士清/台灣經濟研究院助理研究員 (台灣)

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自2008年北京當局為因應全球金融海嘯對中國經濟的衝擊，採取一連串擴大內需的財政措施而順利挺過難關，外資大量挹注到中國市場，經濟發展從沿海走向內陸，全球經濟衰退唯獨中國逆流而上，傾時間人民幣淹腳目，但也藏下地方財政問題困難的深淵。當面臨現下經濟成長趨緩，財政赤字及地方債務的問題逐遍浮出，相當程度衝擊中共建政的四十年內，飽受中央與地方在財政分配上的大起大落，若持續放縱日益嚴重的地方財政危機，將衝擊好不容易建立的財政規律。
地方政府爭相投入基礎建設及經濟發展，二線、三線城市規劃和區域經濟計畫紛紛出爐，地方政府研擬更多的政策創新與投資機會，「今日不做，明天會後悔」成為一種彰顯諸侯經濟彼此較勁的政治顯學。地方債務及預算編列的成本效益分析被未來樂觀的預測所隱藏，導致現前包含內蒙古、陝西、河南、遼寧等地出現財政危機，影響外資樂觀的期待，中國地方財政危機成為市場悲觀的憂愁。地方政府為解決財政危機通常採取出售土地等措施，無疑讓問題更雪上加霜，中國地方政府的財政收入來源，主要包括三大部分：預算編列內財政收入、預算編列外財政收入、政府性基金收入，預算編列外收入中最大宗者，乃土地出讓金收入。
觀察中國的中央與地方財政體系及預算分配，必須瞭解到現行中國依舊屬於單一制國家，地方的組織權、行政權及財政權等倡議及分配仍以中央為馬首是瞻，雖然各省市的經濟稟賦及資源條件不同，但財政體系的稅賦分配及規則制訂仍必須遵守中央的審議權。換言之，單一制體系國家其實不太可能出現地方政府財政破產的情形，因為所有的地方財政不是一個封閉且自負盈虧的財政體系，而是和中央財政體系相互牽連，所有地方財政皆屬於中央開放性財政體系的一環。

試想，美國底特律的財政出現危機，華盛頓可以抱持置之不理或要求其加強財政紀律的要求，美國畢竟屬於聯邦制，但在中國不可能見到北京坐視任一省市出現地方財政危機或破產的情形，因為會產生連鎖效應，財政危機將釀成政治災害。
權衡中國地方財政危機不足以致破產，但各地區財政危機的問題建構卻異常複雜，歸納起來可解釋成中國總體經濟成長下，引起各地方政府相互爭取經濟成長果實的軍備競賽。中國地方政府財政危機起因於「入不敷出」所致，地方政府的債務風險不斷提高而影響市場信心，但要求其「量入為出」無疑是緣木求魚，尤其當支出項目和預算編列成為固定性支出，以縮減或零基概念出發恐會引起政策利害關係人的反彈及後續政治動盪。不同於企業管理的績效，政府管理重在課責，依據法律規定及社會需求所必須達到標準，公部門提供的服務輸出決定歲出規模，「量出為入」才是公部門預算編列的原則，地方政府必須改變經濟發展至上的思維及作法，培養地方政府建立起財政上的自我負責機制。
鑒此，最佳的解決模式應該是北京當局徹底將中國六大區塊進行審慎的政策規劃與區域重整，納入國土規劃及經濟職能的整合，檢視納入總體國家建設的發展目標，建構各級政府層級的財政自我負責機制，配合稅收改革、土地所有權等配套措施，以區域合作避免惡性競爭。尤甚者，制度上也該檢討諸侯經濟爭相競逐的現象，地方財政危機未必是諸侯經濟的因，但必然承受諸侯經濟付出代價的果。
End

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