重啟「募兵懸崖」的政策窗 - 林士清/台灣經濟研究院助理研究員 (台灣) - 主題論壇

重啟「募兵懸崖」的政策窗

林士清/台灣經濟研究院助理研究員 (台灣)

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日本學者今井一男曾在「官僚的生態和內幕」一書中，毫不避諱地指陳：「官僚不滅，對官僚的詛咒亦不滅。」政府官僚的科層文化，似乎牢不可破，層級節制的行事風格，是一種權威的象徵，軍事傳統絕對政府官僚最保守且嚴密的系統。美國自由派時常批評五角大廈，自外於公民社會，成為封閉「國中之國」，操控華府的國防和外交。公允輿論和國民情緒，不可直接劃上等號，但洪案事件卻愈演愈烈，政府議程幾乎失靈，輿論撻伐力道之猛烈，似乎變成：「542旅不滅，對國軍的詛咒亦不滅。」
公民議程和媒體議程所催生的公民運動，扭轉制度議程和菁英議程所主導的國軍改革，立法院迅速地修正「軍事審判法」，閣揆宣示允諾行政院將重新啟動軍中冤案的調查，孤立無緣的國防部被迫承擔各界對軍法和軍檢的不信任，成為被謾罵、被改革、被檢討之標的，中華民國軍人的尊嚴，頓時間蕩然無存。國防部在洪仲丘枉死事件的處理過程，並沒有把握黃金時間，作出更為積極的回應，彷彿視為例行公事般的敷衍行事，鄉愿迂腐且草菅人命的官僚心態，終至激發更嚴重的民怨與激憤。七月二十號當晚，上萬人包圍國防部貴陽大樓，聲援下士洪仲丘枉死事件；直到八月三號傍晚，二十五萬白衫軍聚集凱達格蘭大道，在景福門周圍建構出白色十字架象徵。那晚，「討公道、要真相」的吶喊，擲地有聲地在凱道上響徹雲宵，中華民國建軍備戰六十餘年來，不曾如此對立的軍民關係，近乎決裂。
八月三號當晚，一位現役軍官上台的演說，自稱建中、台大畢業，其軍人身份及演講內容，其實不為現場群眾所好。當他提及年輕時，因為對軍人的嚮往，決定畢業後投筆從戎，開啟保家衛國的軍旅生涯。筆者當下並不清楚這位現役軍官決定上台演說，究竟是臨時起意的義憤填膺？還是背後經過深謀遠慮的構思？但是，現役軍人上台演說的舉措，在部隊的「潛規則」下，是否影響後續的軍旅生涯，不得而知。洪案事後，引發七日內連換三位國防部長的新聞，軍中派系內鬥的訊息不斷。但讓筆者最為關注者，乃監察委員趙昌平所憂慮，陸軍下士洪仲丘一案，必然影響到募兵的意願，募兵制有幾個必須考慮到的因素，包括，待遇、退役後的就業問題、軍人尊嚴與榮譽感，以及軍中人權問題。筆者曾經戲稱「大專畢業生至企業職場實習方案」是最愚蠢的方案，審計部調查後也直言效益有限，反而拉低大專生畢業生的平均薪資。
事實上，騎虎難下的「募兵制」，恐怕是日後對國家安全最致命的政策規劃，當前募兵制的規劃與執行，並非理性地站在「國家安全」及「經濟發展」的角度，而是國內藍綠兩黨基於選票考量，最不負責任的「政治盤算」。前國防部長高華柱曾多次在立法院質詢時直言，國防部的財政預算不足以支應募兵的需求，東拼西湊的募兵制，將導致國軍戰力受損。執行單位推動募兵制上的困難，抵不過高層的意志。試想，貿然在2015年全面推動募兵制，近乎是理盲、濫情的議程設定，是標準地「先射箭、再畫靶」的危險決策，「募兵懸崖」近在咫尺，稍有不甚，陷入國防弱化的陷阱而無法自拔，國家安全將受到更嚴峻的威脅，國家的長治久安，亦頓失倚靠。
現階段兵役政策的「徵募併行」，其實是弔詭、過渡的設計，將過渡的設計視為正常，自然延伸出志願役和義務役，在部隊管理上無可避免的衝突。過往徵兵制的環境下，不需考量兵源，亦無須提供太多誘因，部隊管理方式沿用「恐嚇」和「連坐」，法律上以特別權利義務關係來剝奪自由權。募兵制度則是不同的邏輯，目前多數的以開發國家，包含美國、英國、法國及日本，皆採取募兵制，是出於個人意願，考量的是職涯發展及個人規劃，募兵的誘因設計，應以薪資與生涯規畫等層面來創造。在筆者看來，由國防部單獨推行「募兵制」是一大敗筆，應結合教育部、勞委會、經濟部等，行政院須跨部會成立的專案小組來長期性地推動，包含募兵制政策規劃、相關的政策執行成效，及事後持續性的政策評估。
公民運動的吶喊應當讓政府覺醒，洪案的悲劇不能重複發生，否則對軍民關係的對立情緒下，國防問題將出現嚴重的缺口。我們應當以理性態度，透過當前面臨募兵懸崖的「政策窗」（Policy window），設想能順應時勢變化的兵役制度。尤甚，兵役制度的良莠，對於台灣的國防安全是茲事體大的重大公共議題，畢竟兵役制度之目標在於國家訓練優良的部隊，保衛國家社會的安全，更是保障人民的生命與福祉，國防絕對是重要的公共財。是以，無論是「徵募併行」如何過渡到「募兵制」，皆表示日後軍隊成員將以志願役軍人為作戰主體，實施積極的募兵制，就是吸引及徵選最優秀的青年志士前往部隊服務，透過科學過程及專業訓練，強化志願役軍人的職業認同、部隊歸屬及軍人榮譽，方可透過募兵制建構優良的現代化部隊，承擔國防的重責大任。
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