東海防空識別區與新型大國關係 ─論北京與華盛頓兩者默契─ - 張競/國防大學解放軍研究所教授(台灣) - 自由論壇

東海防空識別區與新型大國關係
─論北京與華盛頓兩者默契─

張競/國防大學解放軍研究所教授(台灣)

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今年11月23日北京公佈劃設東海防空識別區，要求過境航空器預先提報飛航計畫，並同時要求其航經時必須遵從相關識別規定。公佈初期，美國採取強硬立場應對，日方立即扈從跟進，南韓不落人後隨之起舞，歐盟與西方諸國亦加入聲討。美軍更派遣軍機刻意突入東海示威，煞時之間似乎北京已犯眾怒，未來發展不可收拾。
但海峽此岸卻是有為有守，當日國安高層集會後，即發表四點聲明，呼籲各方本「東海和平倡議」精神，消弭緊張態勢，但對主權立場堅定絕不退讓。不過在實際民航運作上，隨即宣佈同意將民航飛行計畫通報中共民航機關，以確保民眾飛航安全。平心而論，此等舉措算是兼顧民眾飛航安全福祉、國家維護主權尊嚴以及國際觀瞻正面形象之良好應對作為。臺灣除部份在野黨政治人物堅持我方應追隨美日外，基本上皆能認同政府立場。
不料數日之後情況丕變，美國媒體傳出華盛頓當局已建議民航機構提供資料，向中共民航主管機關通報飛航計畫。各國眼見美國讓步，遂紛紛調整政策基調，一改原先對抗立場，轉向順勢而為，東海劃設防空識別區爭議遂逐漸偃旗息鼓；更顯現出臺北當初所為實乃至當。特別是在美國副總統拜登依原訂計畫如期出訪東亞，在與中共高峰會談後，對媒體公開發言時，刻意迴避此項議題，就可看出美方立場業已定調，此案已無後續炒作空間。
回顧本案發展經過，儘管西方政治觀察家與安全評論者咸信本案純係北京冒進，華盛頓當局事前並無所悉，因此才會在初期以強硬姿態回應。但審視雙方就本案互動與過招歷程，以及考量強權外交之規範，就北京與華盛頓相互發展新型大國關係而言，恐已存有外人未能窺破之玄機與默契。
北京有意劃設東海防空識別區之事，絕非完全秘而不宣，不論其內部會議討論之訊息，或是特定媒體針對性之報導，早就在定案前數月就已逐漸浮出檯面。北京與華盛頓雙方溝通管道如此密集，若是華盛頓政策幕僚對此完全視若無睹，恐難令人信服。假若美方未曾透過管道探詢此事，亦讓人難以置信。
從2012年5月3日中美雙方在北京就已將建構新型大國關係，作為雙方戰略與經濟對話之主題。2013年6月習近平在加州莊園與歐巴馬會談時，再度強調中共與美國雙方應建構新型大國關係。2013年11月20日美國白宮國家安全顧問萊斯亦在公開演講中呼應中共此項用語，強調雙方有意經營此等關係。就此等關係所強調之相互信任、平等互諒與厚植友誼等要點來看，中共不會故意將劃設東海防空識別區之事隱瞞美方，反而會事先告知避免出人意表而產生誤解，如此作為亦是奠定互信互惠基礎。
11月23日上午10時北京對外正式公佈劃設東海防空識別區，此時美京華盛頓已是週五晚間10時，但次日上午美國國防部及國務院皆可以首長名義發出新聞稿加以回應。就官僚體制而言，從主管業務幕僚擬稿，再逐級上呈部門主管，並會知相關業務機構協助審稿，最後經過跨部會協調，再呈請首長簽核後，並交由新聞聯絡公關部門發佈，美方回應聲明處理速度確實令人驚訝，令人不得不懷疑美方早就掌握此事，預先已擬定聲明，僅待北京公佈即依原定方案回應。
儘管初期美方態度強硬動作頻頻，但北京卻能老神在在，並未口出惡言還以顏色；此更使東京認為北京無意堅持，而其可趁此獲得美方撐腰，就此大做文章營造聲勢，因此禁止其民航企業基於安全考量，向中共航政單位遞交飛航計畫。殊不知情勢在數日內逆轉，美方在民航方面作出讓步，使得東京更是變成裡外不是人。此時對照北京所作所為，更是覺得其早已掌握美方底牌，胸有成竹因此不必在枝節上與其糾纏。

平心而論，美方願意在民航班機接受中共規範上有所讓步，其實是因為其本身在防空識別區諸般作為細節，陸續遭致媒體批披露，顯現出北京所為皆係依其為本，衡情論理實難再指控北京行徑不當。但北京在應對外界評議全程中，僅對東京所言不假辭色強硬反擊，對其他各方則是顯現高度自制。尤其是對華盛頓各個不同官僚體系發言，亦能按捺聲色不逞口舌之快。雙方如此過招，互動間顯出默契，更讓人覺得其中大有玄機。
再就此事牽動層面來看，迄今為止華盛頓政界從未有人指責駐北京人員失職，對此案事前毫無所悉，甚至媒體都未有人作此評論，更是啟人疑竇，不知是否雙方早就暗通款曲有所諒解。外交官僚若欲事先獲知對方行動，其實要靠雙方默契，更須承諾不在宣佈之前從中作梗。若是北京與華盛頓往來已達此種境地，東亞各國未來面對兩大強權，更是要謹慎應對，免得遭到出賣。
或有人質疑，若是華盛頓事先知情，為何不對外宣佈使其破局？殊不知要建立此等事先通報之諒解，必須建構多年情誼與互信。以破壞互信為代價事先披露此事，不但無法打消北京意圖，只會讓美方駐北京外交人員未來辦事寸步難行。若是美方通報日本，由日方出面戳破此事，將更會破壞互信，所有對北京外交作為與協商將更會是全盤皆墨。
其實就通過他國防空識別區來說，除固定民航班機本就依國際民航組織規範，必須通報相關飛航情報區，以便獲得導航與管制服務外，另外尚有五種可能飛航狀況，可能航經他國防空識別區，但通報與否，其實是可有所為亦有所不為，端視各國自行裁斷，並就此自行承擔飛航安全責任。
首先就是商務專機，各國政要富豪名流本身擁有專機，跨國飛行本係家常便飯，通報飛行計畫表明身份更可增加安全。其次是航政單位雷達測試校正、氣象風暴追蹤監測以及海洋或環保科研監控，此皆為合理正當之公益活動，通報周邊各國相關單位，更無安全顧慮。第三則是臨時性之搜索救難，此等飛航任務更是必須讓周邊各國知曉，各國亦會協助管制避讓，以免干擾其作業。
第四則是軍事飛航任務，不論其為巡邏抑或情蒐，此本係各國經常所為，軍機保密本來就是不予通報，當然要自負風險；然為所應為，立場不宜退讓。最後就是執法性緝私緝毒之飛航行動，此等行動為求保密，不予通報亦可諒解；假若雙方能夠合作守密無虞，就可進行通報，甚至還可商請協助管制空域以免干擾。
由前述分析，就可知民航活動通報他方飛航計畫，其實只要是正當活動，同時不侵犯他國領空，只會增加飛航安全。畢竟以飛航安全救難Guard波道，干擾民航正常班次，無理要求其轉向之野蠻行徑並不多見。此等非正常國家空中武力之暴力作風，在遭致揭露後，希望能夠有所收歛。否則就算在東協砸下千萬銀兩，恐怕亦無法收買人心。美日各國將飛航技術層次問題，隨意上綱到主權爭議層次，隨後又改弦易轍立場退縮，更是顯現色厲內荏。
北京劃設東海防空識別區乙案，目前基本上已經塵埃落定。未來在黃海與南海是否將跟進，華盛頓會靜觀其變被動應對，抑或是會本新型大國關係之精神，主動出擊積極會商，以免讓全球認為其對此區域情勢發展業已失控；其實在過去數週與北京過招中，答案早就已經明顯呈現在世人之前。

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