持平解析中共軍費結構 - 張競/國防大學解放軍研究所教授(台灣) - 自由論壇

持平解析中共軍費結構

張競/國防大學解放軍研究所教授(台灣)

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壹、高調指稱、缺乏所本
過去二十年來，中共政權倚仗其經濟發展之勢頭，不斷增加國防軍事之投資額度，同時其對外發聲時，亦從不諱言此等整軍經武之施政方向。每年兩會召開期間內，亦會循例對外公佈國防預算數字。但國際社會諸多軍事觀察家與政治評論者，經常高調指稱中共軍事預算仍欠透明。
不過若是詰問此等人士，中共軍費預算之結構為何，其多半都無法完整勾勒出解放軍預算之全貌。由此足見諸多論者不過是人云亦云，從眾之議而論，但實際上卻是缺乏所本，因此嚴重削弱此等觀點之論述力道，亦使其發言淪於空泛之政治指控。
有鑑於此，特別在此為兩岸公評網讀者簡略說明解放軍之軍費結構，並就如何探討中共軍事預算透明度，提出公允客觀之評斷，期使未來在評論此等課題時，能夠更加深入持平，不拘於偏私定見，窺知其真正竅門所在。
貳、預算控管、確有章法
中共解放軍是個數百萬員額之組織，每年必須以數仟億之預算維持其運作，因此其預算控管必然是要有其章法。儘管其預算結構未見得與他國相同，但仍須有其脈絡可循。由於預算控管是日常施政之重要環節，因此其規章必然是無法秘而不宣，反而必須讓所有參與財務作業者知曉，如此才能有效運作此等制度。以下依據解放軍軍事用語之定義，以利讀者理解其預算體系與軍費結構：
解放軍就「軍隊財務部門為組織實施財務保障而進行的專業工作，包括預算管理、經費供應、支出管理、資產管理、會計核算、財務監督及相關業務建設」，將其統稱為「軍隊財務」。此等作業最主要之目的，就是在於處理軍費預算管理作業。
中共首先將「國家用於國防事業的經費；通常包括軍費、國防科研費、後備力量建設費等」經費稱為「國防費」；而「國防預算」則是「按照法定程序編制、審查、批准的一定時間內國防費分配與使用的計畫。是國家預算重要的項目」。國防預算受到全國人民代表大會每年集會審查通過，而軍費只是其中一部份經費。
解放軍則是將「國家直接用於軍隊建設和軍事行動的專項經費；包括生活費、公務事業費、教育訓練費、裝備購置費、裝備維修管理費、基本建設費、科學研究費等」定義成「軍費」。由前述名稱來看，就可理解其分類方式雖未見得與他國完全一致，但涵蓋範圍卻是大同小異。最重要的是從解放軍對軍隊財務管理來說，確實是有其章法。在無法完全理解其預算體系前，輕率指稱其預算不夠透明，在論述上確實會是基礎薄弱。
參、探究細目、顯現全貌
依據前述軍費定義，解放軍將「軍隊用於保障軍隊人員，以及軍馬、駱駝等生活的專項軍費；包括幹部工資、士官工資、義務兵津貼、離退休幹部離退休費、退役費、伙食費、被裝購置費，以及軍馬、駱駝的飼料等等」經費統稱為「生活費」。此與許多國家軍事預算之人事費近似，但其中包括退撫經費，則是顯現出中共政治體制未建立專門退撫機構，致使其軍事預算無法與退撫經費有效切割之困境。
而「公務費」則是「軍隊用於公務活動及保障日常生活正常運轉的經費；包括公雜費、特支費、給養器材費、差旅費、水電費、取暖費、行政開辦費等」預算。但就經常性日常開支來說，解放軍預算體系則另編有「事業費」，其係「軍隊用於完成各項事業任務的專項經費；如情報事業費、氣象水文事業費、政治工作費、民兵工作費、衛生事業費等」預算。若是歸納此兩種預算項目，其表面上雖與許多國家軍隊之維持費類同，但實際支用上，仍有許多項目不盡相同。
不過解放軍特別將「軍隊用於部隊訓練和院校教育的專項經費；包括軍事訓練費和院校教育費等」預算，單獨列計為「教育訓練費」，則是用於顯現其對教育訓練之重視。此等經費在許多國家基本上都會列為維持費項目，但若是與新購之武器裝備相關時，則又是屬於軍事投資預算之項目；由此可知在預算分類上，各國理念確實是有所落差。
而解放軍將「軍隊用於採購武器裝備及採購有關的業務活動的專項經費；包括各種裝備的購置、加裝和延壽費；新裝、加裝、改裝技術培訓費等」預算，以「裝備購置費」加以分類列計。但對於「軍隊用於維修、保養和管理武器裝備、購置維修設備器材、組織專業訓練和相關業務活動的專項經費」，則是以「裝備維修管理費」專項列管。由此更可看出解放軍在軍事投資與維持預算管理上，確實有其獨特之理則。
至於「軍隊用於保障作戰、訓練、科研、辦公、生活、生產等需要的工程建設的專項經費；包括建築安裝工程費、設備和工器具購置費、工程建設其他費、預備費等」預算項目，解放軍則是將其定義成「基本建設費」。而「軍隊用於科學研究和技術革新的專項經費」，則是歸類成「科學研究費」。此外解放軍將「軍隊用於儲備戰備物資的專項經費」，另外定義成「戰備物資儲備費」。其與「軍隊用於外事活動的專項經費」之「外事費」，皆未明確列計在「軍費」範疇內，對此種分類方式來說，確實具有深入探究之價值。

除前述包括在「軍費」名義下之各項經費外，解放軍特別將「為保障部隊遂行作戰任務，在正常經費之外增加的專項經費。包括戰時人員生活費、戰時公務事業費、戰時裝備購置維修管理費、戰時工程建設費及戰時機動費等」預算另行分類成為「作戰費」。由觀察其細目可知，作戰費係就平日施政經費結構，再分別依據作戰需求，予以增編所得之預算額度。依據前述對於解放軍預算結構之粗淺介紹，吾人應知不宜本身之預算框架與管理理念來評斷其軍事經費，唯有以解放軍之分類理則，才能夠充份掌握其預算結構，並作出公允之評斷。
肆、衡情論理、立論有據
依據前述各項解放軍對於軍費之定義，吾人尚須掌握何種理念，才能夠真正衡情論理，以立論有據之水準評斷中共國防預算呢？首先要認知到，就所謂軍事預算透明度來說，其實並無普世之標準可言。由於各國預算制度有異，經費結構不同，因此在對批評對象預算體系缺乏完整認知前，隨意批評其透明度不足，其實都算不上是負責任說法。
其次是依據中共國家預算制度，每年全國人民代表大會定期集會時，要負責對國家預算進行審查並予批准。不論此種過程是徒具形式，抑或是會實質刪減，此皆係中共政治文化之體現，亦是其落實預算制度之過程。每年中共當局都會循例在此時對外公佈國防預算，而相關政治工作報告與預算書表，才是確認中共國防費之正式管道。
儘管過去多年來，中共在定期對外公佈國防白皮書時，有時會附上預算說明資料，但此等對外宣傳刊物，並未具公佈預算法定義務。因此就算中共白皮書未加註預算資料，仍不宜就此指摘解放軍預算不夠透明，否則將自曝其短，顯現出對於中共政治體制缺乏認識。
再者就是要在此指出，解放軍具有進行經濟生產之傳統，其三大任務中就明載有生產任務。多年來解放軍軍辦企業或是生產單位，如何創收並貼補軍費，其實就是中共軍費預算結構上最大黑洞所在。由於此等收支從未顯現在其預算書表，亦未出現在全國人大審議過程，假若據此指稱解放軍預算不夠透明，絕對合情合理。
近年來解放軍涉入多項經濟與基礎建設活動，其各項支援中央部會與地方政府之作業，使用預算是如何調撥支用與核銷歸墊，其實亦是解放軍預算管控之盲點所在。救災搶險從權挪用預算或許事小，但長期投注偏遠城鄉架橋鋪路造林，畢竟不會是由解放軍慷慨解囊。若是因此遭人物議，指稱解放軍帳目不明，可能隱藏預算額度，其實要歸咎於預算體制並不周延，亦缺乏對外說明溝通所致。
當然最後就制度面而言，解放軍預算體系內仍有諸多預算外經費，此為共軍近年來在財務審計改革上積極要處理之頭痛難題。此外解放軍傳統上容許各單位與機構，自行藉由節餘預算經費，建立其自行控管之小金庫，以便應付不時之需，此等被解放軍當局定義成「家底經費」之款項，亦是其預算體制重大盲點。因此假如依據此等因素，評議解放軍預算透明度不足，應當算是持平之論。
多年來解放軍在中共國家財政預算體系內，基本上保持其獨立運作之體制。國家財政體系亦對其保持相當之放任，由其自主監管，國家財務體系不與解放軍內部單位產生直接財務關係，完全由總後勤部統籌管理。由於中共中央要求解放軍在財政上必須「定額包幹」，所以必須容許其年終時結餘不上繳，但有超支亦不予以彌補，責由共軍自行籌措財源加以解決，因此這才是外界最難以解讀解放軍預算之核心關鍵。
總而言之，儘管預算書表往往是有字天書，但不能因為本身無力解讀，就推諉成他人預算透明度不足。但國際社會諸多軍事觀察家與政治評論者，最令人失望的就是其往往係以直覺論斷解放軍之預算數字，但卻未用心其探究其預算體制之架構，更遑論比對其他預算體制之異同，這其實就是無法令人信服，其發言內容為持平之議原因所在。

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